Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 2003 r. PN-BB/0911/323/R/03 Wojewoda Śląski stwierdzi, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nieważność uchwały Rady Miejskiej Żywca z dnia 26 czerwca 2003 r. NR IX/99/2003 podjętej w sprawie utraty wynagrodzenia Burmistrza Miasta Żywiec. Organ nadzoru wskazał, że uchwała jako niezgodna z art. 7 Konstytucji RP podlegała unieważnieniu. W uzasadnieniu podkreślił, że art. 24 k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie stanowi, że niezłożenie przez burmistrza oświadczenia majątkowego w przewidzianym przez ustawę terminie powoduje utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie, do dnia jego złożenia. Utrata prawa do wynagrodzenia następuje ex lege, w związku z tym uchwała Rady Miejskiej, do podjęcia której Rada nie była żadnym przepisem prawa uprawniona, stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem uchwały. Jednocześnie Wojewoda Śląski wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nie może stanowi prawnej podstawy uchwały rady w zakresie spraw należącej, na podstawie art. 24 k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznych kompetencji wojewody.
Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 sierpnia 2003 r. Gmina Żywiec wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach skargę. W skardze podkreślono, że art. 18 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy daje radzie gminy prawo nie tylko do ustalania wysokości wynagrodzenia burmistrza, ale również stanowi podstawę do wypowiadania się w kwestii utraty wynagrodzenia. Zdaniem Rady, "ustalenie wynagrodzenia" jest pojęciem szerszym niż "ustalenie wysokości wynagrodzenia", dlatego nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Wojewody zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym, że Rada Miejska Żywca nie miała podstaw prawnych wypowiedzenia się w sprawie utraty przez Burmistrza wynagrodzenia. Wobec tego błędna jest konkluzja organu nadzoru, że Rada Miejska Żywca naruszyła art. 7 Konstytucji RP oraz art. 24 k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto Rada zarzuciła, iż postępowanie nadzorcze przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a), oraz że Wojewoda naruszył uprawnienia Rady Miasta Żywca, a tym samym wykroczył poza zakresprzysługujących mu kompetencji nadzorczych przewidziany przepisami prawa, ograniczając tym samym chronioną przez art. 165 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Ka 2283/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (po reformie sądownictwa administracyjnego właściwy w sprawie) oddalił skargę Gminy Żywiec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia z dnia 4 sierpnia 2003 r. Nr PN-BB/0911/323/R/03 w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Żywcu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że wyrażając opinię w sprawie utraty przez Burmistrza wynagrodzenia, Rada Miasta Żywiec przekroczyła swoje uprawnienia, naruszając tym samym kompetencje przyznane na mocy art. 24 k ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wojewodzie. Sąd ponadto nie stwierdził, aby działając w tym zakresie jako organ nadzoru Wojewoda Śląski naruszył samodzielność gminy chronioną art. 165 Konstytucji RP. Przypomniał ponadto, że samodzielność ta istotnie podlega konstytucyjnej ochronie, ale ochrona ta przysługuje wyłącznie w granicach uprawnień i kompetencji wynikających z ustaw. Natomiast bezprawna działalność musi podlegać stosownym działaniom organów nadzoru na podstawie i trybie przewidzianym przez prawo. Sąd zgodził się ze skarżącą, co do tego, iż organ wydając akt nadzoru bez uprzedniego zapoznania się z wyjaśnieniami Rady, naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowania, niemniej jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania z uwagi na rażące naruszenie przez Radę prawa materialnego. Również brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może, zdaniem Sądu, skutkować uchyleniem aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Żywiec, powtórzył tę samą argumentację co w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodatkowo jedynie wskazując, iż uznanie za prawidłowy pogląd, iż rada gminy nie ma możliwości wypowiedzenia się w sprawie utraty przez burmistrza wynagrodzenie, skutkować musi tym, że wykonując uprawnienia wynikające z art. 24 h ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, wojewoda nie będzie podlegał żadnej kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej należy wskazać naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.s.a.), lub też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.s.a.).
Wskazany w skardze kasacyjnej Gminy Żywiec zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest bezzasadny.
Zgodnie z art. 24 h ust. 1 powołanej ustawy radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Według powołanego przepisu oświadczeniem majątkowym objęty jest nie tylko własny majątek składającego takie oświadczenie, ale także majątek objęty małżeńską wspólnotą majątkową. Konstrukcja prawna oświadczenia majątkowego składanego przez osoby wymienione w powołanym przepisie jest jasna i nie budzi wątpliwości, tym bardziej, że ustawodawca w sposób precyzyjny określił, jakiego rodzaju informacje powinno zawierać oświadczenie, w jakim terminie powinno być złożone i jaki organ jest właściwy przeprowadzić analizę zawartych w oświadczeniu informacji.
Stosownie więc do art. 24 h ust. 6 tej ustawy, analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonują osoby, którym złożono oświadczenie majątkowe. W przypadku burmistrzów organem, któremu przedstawia się oświadczenie majątkowe jest wojewoda. Wojewoda jest więc, na co wskazał prawidłowo Sąd w zaskarżonym wyroku, organem upoważnionym przez ustawę do przeprowadzenia analizy co do przedstawionych informacji. Wobec tego, iż kompetencja ta przysługuje wyłącznie wojewodzie, analizy informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym burmistrza nie może przeprowadzić ani rada, ani też komisja rewizyjna. Takiej możliwości nie stwarza radzie, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, powierzający radzie wyłącznie ustalanie wynagrodzenia wójta. Błędny jest więc pogląd skarżącej, jakoby powołana regulacja prawna wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy upoważniała radę do wyrażenia opinii co do czynności wojewody wynikających z art. 24 h ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie do ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza nie może być w tym wypadku interpretowane rozszerzająco. Sprzeciwia się temu nie tylko wykładnia gramatyczna art. 18 ust. 2 pkt 2, ale i celowościowa wynikająca z 24 h ust. 6, który wskazuje na wojewodę, jako organ uprawniony do analizy oświadczeń majątkowych.
Rozpatrując zaś przedstawiony w skardze wątpliwości odnoszące się do braku kontroli prawnej w zakresie czynności podejmowanych przez wojewodę, to należy podkreślić, że ustawa nie daje w zasadzie wojewodzie w tym zakresie szerszych kompetencji. Ustawy nie precyzuje co prawda na czym analiza oświadczeń majątkowych miałaby polegać, ograniczając się jedynie do wskazania, że na mocy art. 24 h ust. 8 ustawy podmiot dokonujący analizy jest uprawniony do porównania treści analizowanego oświadczenia majątkowego oraz załączonej kopii zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) z treścią uprzednio złożonych oświadczeń majątkowych oraz z dołączonymi do nich kopiami zeznań o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT). W przypadku jednak, gdy w trakcie analizy powstanie podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub zataiła prawdę, organ dokonujący analizy ma obowiązek zgodnie z art. 24 h ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpić do dyrektora właściwego urzędu skarbowego z wnioskiem o wszczęcie kontroli takiego oświadczenia. Wynika z tego, że analiza ta ma w zasadzie charakter porównawczy, w sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność "właściwej" kontroli oświadczeń majątkowych uprawnionym jest nie wojewoda, ale właściwy urząd skarbowy.
Jeżeli zaś chodzi o utratę wynagrodzenia, podkreślił to Sąd w kwestionowanym wyroku, wynika ona bezpośrednio z treści art. 24 k ust. 1 i 2 tej ustawy, którego naruszenie w przypadku nie złożenia oświadczenia majątkowego w terminie przewidzianym przez ustawę skutkuje utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinny być złożone oświadczenie lub informacja, do dnia złożenia oświadczenia lub informacji. Przepis ten koresponduję z art. 24 h ust. 3 pkt 12, który nakłada na organ analizujący oświadczenie obowiązek przedstawia radzie gminy informację m. in. o osobach, które nie złożyły oświadczenia majątkowego lub złożyły je po terminie. Z tego wynika, iż ustawodawca - zapewne biorąc pod uwagę antykorupcyjny charakter tej regulacji - zobowiązał jedynie wojewodę do przekazania radzie gminy informacji w zakresie przez powołany przepis wskazany. Należy więc przyjąć, iż obecnie obowiązujące w tym zakresie przepisy, nie dają radzie gminy prawnych możliwości ingerowania w jakikolwiek sposób w czynności wojewody podejmowane w zakresie będącym przedmiotem rozważań i nie zezwalają na weryfikowanie przekazanych w trybie art. 24 h ust. 3 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym informacje.
Z wyżej przytoczonych powodów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.