Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10.03.2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K. T. E. w K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, w przedmiocie zaopiniowania projektu modernizacji budynku produkcyjnego i inwentaryzacji zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Powiatu Gdańskiego z dnia [...].07.2000 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził co następuje:
"Z akt sprawy wynika, że J. D. wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o zaopiniowanie dokumentacji składającej się z: inwentaryzacji zagospodarowania i uzbrojenia terenu działki nr [...] przy ul. [...] w K. oraz modernizacji znajdującego się na niej budynku produkcyjnego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Obowiązek uzyskania opinii został nałożony na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszczu Gdańskim z dnia [...].11.1999 r. w związku z postępowaniem zmierzającym do zalegalizowania wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów.
Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Nie jest więc możliwe wydawanie w tym trybie postanowień w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie zwrócił się o zajęcie takiego stanowiska. O zajęcie stanowiska przez organ współdziałający występuje bowiem nie strona postępowania, a organ załatwiający sprawę (art. 106 § 2 k.p.a.)."
Nadto uprawnienie do wyrażania stanowiska jak i obowiązek współdziałania organów administracji, musi wynikać z przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie z wnioskiem wystąpił inwestor, wobec czego należało zaopiniować dokumentację pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, zgodnie art. 3 ustawy z dnia 14.03.1995 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.).
Powiatowy Inspektor wydał postanowienie powołując się na proceduralną normę art. 106 § 5 k.p.a.
Ponadto dodał, że "tryb współdziałania organów musi wynikać z przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie decyzji merytorycznej od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, w drodze postanowienia".
Powołany przez organ art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyznacza jedynie zakres działania organów Inspekcji Sanitarnej w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Prawnej kompetencji do podjęcia postanowienia opiniującego, nie stwarzał również żaden z przepisów prawa budowlanego (...).
W tej sytuacji wobec braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, opinia higieniczno-sanitarna mogła zostać wydana na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, winny zatem z urzędu przestrzegać swojej właściwości i zakresu kompetencji.
W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, J. D. podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., przez uznanie, że Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Powiatu Gdańskiego, nie miał kompetencji do wydania postanowienia z dnia [...].07.2000, podczas gdy prawną podstawę jego działania stanowił art. 56 cyt. ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, pomimo nieistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi podał, że art. 56 ust. 1 – Prawa budowlanego jest tym przepisem prawa materialnego, który upoważniał P.I.N.B. do nakazania inwestorowi postanowieniem z dnia 10.11.99 r. uzyskania opinii Inspektora Sanitarnego.
Stosownie do jego brzmienia "terenowy organ administracji państwowej (...) może żądać od inwestora dostarczenia technicznych ekspertyz, dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis ten został zastosowany przez P.I.N.B. na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Niewymienienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...].07.2000 r. nie jest wadą, która uzasadniałaby nieważność tego postanowienia. W niniejszej sprawie istnieje bowiem przepis prawa pozwalający wydać opinię w drodze postanowienia, a więc postanowienie z dnia [...].07.2000 r. posiada podstawę prawną i nie można stwierdzić jego nieważności.
Powołując się na przytoczone wyżej argumenty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30.08.2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w § 2 tego artykułu. Oznacza to, że Sąd ten związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i rola jego ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Nie może więc badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami nie wymienionymi w skardze kasacyjnej.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna kwestionuje wyrok sądu stwierdzający – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – nieważność kontrolowanych postanowień, jako wydanych bez podstawy prawnej.
Negując przedstawione wyżej stanowisko sądu, wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się do podniesienia zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. – Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego J. D., wbrew twierdzeniom sądu, podstawę prawną do wydania przedmiotowych postanowień stanowił art. 56 cyt. wyżej ustawy.
Nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej stanowiskiem wnoszącego skargę.
Wskazany przez skarżącego przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w żadnym wypadku nie mógł stanowić podstawy do wydania przez organu Inspekcji Sanitarnej postanowień w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem "terenowy organ administracji państwowej (...) może żądać od inwestora obiektu budowlanego dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących (...) robót, a także stanu technicznego budynku (...)". Przepis ten zawiera jedynie uprawnienie dla organów budowlanych do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia przez niego określonych ekspertyz, opinii. Nie upoważnia on jednakże organów Inspekcji sanitarnej do wydawania postanowień w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Trafnie zauważył Sąd, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o zaopiniowanie dokumentacji pod względem zgodności przedstawionych rozwiązań z wymaganiami higienicznym i zdrowotnym, winno spowodować wydanie przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego wyłącznie opinii w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymienione wyżej przepisy nie zawierają jednakże postawy prawnej do uruchomienia procedury administracyjnej i wydania postanowienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. W państwie prawa, organy administracji działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Każda ingerencja organu (wydawanie aktów administracyjnych indywidualnych) musi znajdować podstawę we wcześniej ustanowionym przepisie ustawowym prawa materialnego.
Zgodzić należy się z stwierdzeniem sądu, że żaden przepis prawa materialnego nie upoważnił organów Inspekcji Sanitarnej do wydawania na wniosek inwestora postanowienia opiniującego przedłożoną przez niego dokumentację w trybie art. 106 § 5 k.p.a., odnoszącego się do tzw. współdziałania organów przy wydawaniu orzeczeń. Obowiązek współdziałania organów administracji musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. Brak jest przepisów prawa materialnego, które w niniejszej sprawie nakładałyby na organy budowlane obowiązek "uzgodnienia" zamierzonej decyzji z organami Inspekcji Sanitarnej.
Stosownie do brzmienia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wobec czego zobowiązane są z urzędu przestrzegać zakresu swoich kompetencji.
W niniejszej sprawie – jak słusznie przyjął Sąd – organy Inspekcji Sanitarnej naruszyły w rażący sposób tę konstytucyjną zasadę, wydając postanowienia bez podstawy prawnej. Tego rodzaju postanowienia jako dotknięte wadą kwalifikowaną, stosownie do brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – są nieważne.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonych decyzji i nie będąc związany granicami skargi, zasadnie stwierdził nieważność dwóch postanowień.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw wobec czego na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 08 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podlegała oddaleniu.