Wyrok NSA z 4 sierpnia 2004 r., OSK 738/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Rejonowego w G. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2004 r. sygn. akt 3/II SA/Gd 1273/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.),, Sędziowie NSA Edward Janeczko, Leszek Włoskiewicz
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Włodzimierza B. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego w G. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 16 marca 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, II. zasądza od Włodzimierza B. na rzecz Dyrektora Oddziału Rejonowego w G. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej 220 /słownie: dwieście dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

OSK 738/04

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. 3/II SA/Gd 1273/01 uchylił decyzję Dyrektora Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego w G. z dnia 16 marca 2001 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Terenowego w S. z dnia 27 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.

Decyzją, której dotyczy powyższy wyrok Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddział Rejonowy w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 13 ust. 4 i 5 pkt 2 i art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ i par. 1 ust. 1 oraz par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./, którą odmówiono Włodzimierzowi B. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za czas od dnia 1 maja 2000 r. w wysokości równej cenie miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organy ustaliły, że Włodzimierz B. będący żołnierzem zawodowym zamieszkuje w U., natomiast służbę pełni w CSMW w m. L. W dniu 18.12.1997 r. zainteresowany wystąpił z wnioskiem o przyznanie wypłacenia równowartości kosztów dojazdu z U. do miejscowości L., informując, że dojeżdża autobusem MZK. W dniu 4 maja 2000 r. Dyrektor OT WAM w S. zażądał od Włodzimierza B. okazywania miesięcznego imiennego biletu na trasę między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby. Włodzimierz B. nie okazał żądanego dokumentu, w związku z czym przez okres od 1 maja do 3l sierpnia 2000 r. zainteresowany otrzymywał równowartość 50% ceny biletu kolejowego miesięcznego za przejazd w II klasie pociągu osobowego dla odległości drogowej między miejscowością, w której zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę wojskową. Następnie decyzją z dnia 27.12.2000 r. organ I instancji odmówił Włodzimierzowi B. zwrotu równowartości kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby.

Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Takie rozstrzygnięcie zdaniem organów, znajduje umocowanie w przepisach prawa powołanych jako podstawa rozstrzygnięcia, bowiem to rodzaj podanego w oświadczeniu, a na żądanie - udokumentowanego środka transportu /a nie podana przez żołnierza cena biletu/ stanowi podstawę do naliczenia wysokości przysługującego świadczenia.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Włodzimierz B. zarzucił, że decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem przepisów art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, rozporządzenia wykonawczego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego organ wypłacający świadczenie z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby nie ma podstaw by żądać dokumentowania oświadczenia w formie imiennego biletu miesięcznego na dojazd, bowiem prawo do zwrotu równowartości kosztów dojazdu dla żołnierza zawodowego wynika z przepisów prawa.

Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi w art. 48 ust. 1, iż żołnierze zawodowi zamieszkujący za zgodą dowódcy jednostki w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Zdaniem Sądu z przepisu tego w żadnym razie nie da się wyprowadzić twierdzenia, iż organy zobowiązane do świadczenia są uprawnione do żądania okazania biletów lub biletu miesięcznego czy faktury za jego zakup. Wprawdzie ust. 2 art. 48 stanowi, iż Minister Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia określa szczegółowe zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi i takie rozporządzenie zostało wydane, to jednak i z tego rozporządzenia, które nie może być sprzeczne z treścią art. 48 ust. 1 ustawy z 22.06.1995 r. nie wynika uprawnienie do żądania od żołnierza okazania biletu miesięcznego, biletów jednorazowych lub faktury na zakup biletu. W par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalenia wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./ stanowi, iż zwrotu kosztów dojazdu dokonuje dyrektor oddziału terenowego /Rejonowego, Garnizonu W./ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. W ust. 2 cyt. par. 3 rozporządzenia wskazano, iż organy wymienione w ust. 1 mogą żądać udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego. Uprawnienie to jednak według Sądu ogranicza się do żądania wykazania, iż żołnierz miał zgodę na zamieszkanie w miejscowości innej, niż miejsce pełnienia służby, do udokumentowania jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy na tę trasę, oraz - czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy prywatnym pojazdem mechanicznym. Sąd podkreślił, że organy zobowiązane do zwrotu kosztów dojazdu są uprawnione do ustalenia kosztów biletu miesięcznego wszelkimi środkami dowodowymi bez potrzeby żądania jego okazania lub dołączenia do wniosku o zwrot kosztów. Za taką argumentacją przemawia treść par. 1 ust. 3 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż jeżeli żołnierz zawodowy dojeżdża prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu dokonuje się w wysokości ceny kolejowego imiennego biletu miesięcznego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której żołnierz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni czynną służbę wojskową. Jest oczywistym, iż w opisywanym przypadku żołnierz do rozliczenia kosztów dojazdu nie przedłożył ani biletu miesięcznego, ani faktury wskazującej na jego zakup, a Agencja sama ustali cenę takiego biletu. W związku z tym Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie naruszają przepisy art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z także par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22.02.1996 r., o którym wyżej mowa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w G. reprezentowany przez radcę prawnego Joannę A. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./ w związku z art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ poprzez błędną wykładnię i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł w jej uzasadnieniu, iż w przepisie art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poza ogólną normą przyznającą żołnierzom prawo do zwrotu kosztów dojazdu, ustawodawca zawarł delegację dla Ministra Obrony Narodowej do określenia zasad i trybu wypłaty przedmiotowego świadczenia. Z treści par. 3 rozporządzenia wydanego w oparciu o wskazaną wyżej delegację wynika, że zwrotu kosztów dojazdu dokonuje się na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni służbę zawodową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Organ dokonujący zwrotu kosztów ma prawo żądać udokumentowania oświadczenia złożonego przez żołnierza. W ocenie organu uprawnienie do żądania udokumentowania oświadczenia, którego treścią jest poświadczenie faktu dojeżdżania z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby, obejmuje uprawnienie do żądania dowodu świadczącego, że żołnierz rzeczywiście dojeżdża wskazanym przez siebie środkiem lokomocji. Dowodem na okoliczność może być stosowny bilet, złożone oświadczenie o rodzaju środka transportu jakim dokonywany jest dojazd. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z treści przepisu par. 3 rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że organ nie jest uprawniony do żądania okazania biletów lub innych dowodów. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie, na żądania organu, żołnierz w żaden sposób nie udokumentował wniosku o zwrot kosztów w wysokości biletu miesięcznego na przejazd autobusem MZK, a świadczenia w takiej wysokości się domagał. Organ podkreślił, że Sąd także wyprowadza z treści par. 3 cyt. rozporządzenia, iż "uprawnienie ogranicza się do udokumentowania jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy oraz czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej czy prywatnym pojazdem mechanicznym". Jednakże wskazuje, iż udokumentowanie nie może nastąpić poprzez okazanie biletów. Mylnym jest twierdzenie Sądu, który z treści par. 3 rozporządzenia wywodzi, iż ustalenie kosztów biletu miesięcznego może nastąpić wszelkimi innymi dowodami, gdy przepis par. 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest wyłącznie podstawą i nie służy tylko do udokumentowania wysokości kosztów biletu miesięcznego. W ocenie organu zamiarem ustawodawcy było umożliwienie organom dokonującym zwrotu kosztów, weryfikacji wniosków pod kątem złożonych oświadczeń w zakresie rodzaju środka komunikacji, w konsekwencji też wysokości zwrotu kosztów. Taki wniosek potwierdza przepis par. 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi, który normatywnie doprecyzował obowiązek udokumentowania złożonych oświadczeń, w formie biletów miesięcznych lub jednorazowych. Nakazuje to traktować, iż wymóg udokumentowania oświadczeń w tej postaci dopuszczalny był w poprzednim stanie prawnym, pomimo braku wyraźnego doprecyzowania takiego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie naruszenia przepisu par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości i trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego /Dz.U. nr 23 poz. 107 ze zm./ w związku z art. 48 ustawy dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ poprzez ich błędną wykładnię.

To sformułowanie mogłoby sugerować, że wnoszący skargę kasacyjną jej podstawy upatrywał w naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyłącznie przepisów prawa materialnego. Tymczasem wskazany w podstawie skargi kasacyjnej par. 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. odnosi się do trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, a więc jest elementem postępowania administracyjnego, w którym rozpatrywana jest sprawa zwrotu kosztów dojazdu, o jakich wyżej mowa. Tak więc podstawę skargi kasacyjnej w tej sprawie stanowi przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania. Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ stanowi, że żołnierze zawodowi zamieszkujący za zgodą dowódcy jednostki w innej miejscowości i dojeżdżający do miejscowości, w której stale pełnią służbę, otrzymują zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszymi publicznymi środkami transportu, jeżeli organy wojskowe nie wykupiły uprawnień do bezpłatnych przejazdów tym środkiem. Ustęp 2 tego artykułu zawiera delegację dla Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady oraz tryb zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią służbę żołnierze zawodowi. Rozporządzeniem tym jest powołane wyżej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20.02.1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu.

Według par. 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia żołnierzowi zawodowemu, spełniającemu warunki określone w art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP przysługuje zwrot kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu, w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek. Zwrotu kosztów dojazdu dokonuje zgodnie z postanowieniami par. 3 ust. 1 dyrektor oddziału terenowego /oddziału Rejonowego Garnizonu W./ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza zawodowego o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni czynną służbę wojskową, potwierdzonego przez dowódcę jednostki wojskowej. Wynika z tego, że aby żołnierz zawodowy mógł otrzymać zwrot kosztów dojazdu w wysokości określonej w par. 1 ust. 1 rozporządzenia musi złożyć pisemne oświadczenie o dojeżdżaniu do miejscowości, w której pełni służbę, potwierdzone przez dowódcę jednostki wojskowej. Potwierdzenie oświadczenia przez dowódcę jednostki wojskowej oznacza, że wyraził on uprzednio zgodę na zamieszkiwanie przez żołnierza zawodowego w innej niż miejsce pełnienia służby miejscowości oraz że żołnierz dojeżdża do miejsca pełnienia służby.

Ustęp 2 par. 3 rozporządzenia daje dyrektorowi oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który dokonuje zwrotu kosztów dojazdu możliwość żądania od żołnierza zawodowego udokumentowania złożonego przezeń oświadczenia. Według Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka PWN 1981 "udokumentować" oznacza poprzeć coś dokumentami, dowodami, faktami, uzasadnić, stwierdzić coś na podstawie dokumentów lub ustalonych sprawdzonych faktów. Udokumentowanie oznacza zatem dowodzenie określonej okoliczności za pomocą dokumentu lub innego środka dowodowego odpowiedniego do okoliczności podlegającej dowodzeniu. Jeżeli jak stanowią przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej żołnierzowi zawodowemu przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby publicznym środkiem transportu w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek, to organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dokonujący zwrotu kosztów dojazdu mógł w świetle uregulowań ust. 2 par. 3 rozporządzenia żądać od żołnierza udokumentowania jakim konkretnie publicznym środkiem transportu dojeżdża ponieważ wiąże się z tym wysokość zwracanych kosztów dojazdu /w wysokości ceny biletu miesięcznego imiennego na ten środek transportu/. Takim dokumentem - choć nie jedynym - może być bilet uprawniający do przejazdu określonym środkiem transportu publicznego. To zaś oznacza, że pogląd wyrażony w tym względzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest błędny i sprzeczny z uregulowaniem ww. ust. 2 par. 3 rozporządzenia. Tym samym uznać należy, że skarga kasacyjna Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. ma usprawiedliwione podstawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd winien również ocenić jaki charakter ma zawarte w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia 27.12.2000 r. stwierdzenie "Po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalono, iż zainteresowanemu od dnia 1.09.2000 r. przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości odpowiadającej cenie 50% kolejowego biletu miesięcznego 21 zł za przejazd w klasie II pociągu osobowego przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której ww. zamieszkuje a miejscowością w której pełni czynną służbę wojskową". Czy jest to rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji czy też informacja o dokonywaniu wypłaty świadczenia stronie w takiej formie.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.