Wyrok NSA z 18 stycznia 2005 r., OSK 757/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1628/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Izabella Kulig-Maciszewska
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2) zasądza od K. B. na rzecz Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych celem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

OSK 757/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 29 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1628/01 uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 18 czerwca 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 6 czerwca 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że ż akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy administracji zastosowały się do zaleceń Sądu, (o czym świadczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z 6 czerwca 2001 r.), zawartych w uzasadnieniu wyroków NSA sygn. akt SA/Rz 450/97 i SA/Rz 1436/99, do czego były zobowiązane. Organ odwoławczy, mimo cofnięcia odwołania, powinien więc był poddać kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa, a to stosownie do postanowień zawartych w art. 137 kpa. W razie oceny, że cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie mogłoby ono wywołać skutków prawnych w postaci umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu niedopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ odwoławczy wobec niezastosowania się do treści przywołanych wyżej dwóch poprzednich orzeczeń NSA.

Skargą kasacyjną z 8 kwietnia 2004 r. Telekomunikacja Polska SA w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) nieważność postępowania w trybie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z powodu pozbawienia Telekomunikacji Polskiej SA możności obrony jej praw;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48,50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126, ze zm.);
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 137 kpa oraz art. 52 § 1 i art. 124 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) zmiane zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. B. oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych ewentualnie 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w latach 1994 - 1995 Telekomunikacja Polska S.A. dokonała remontu dachu wraz z jego przebudową w budynku administracyjnym w Lesku bez uzyskania wcześniej stosownych decyzji administracyjnych. Kolejno zapadające decyzje administracyjne zmierzały do umożliwienia inwestorowi zalegalizowania wykonanych robót po uprzednim zobowiązaniu go do przedłożenia organom administracyjnym stosownej dokumentacji. Decyzje te były uchylane kolejnymi Orzeczeniami Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Przedmiotem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie były decyzje administracyjne z dnia 6 kwietnia 2001 r., w której organ I instancji nakazał inwestorowi dostarczenie dokumentacji uznając, że prowadzone w istniejącym i cały czas użytkowanym budynku roboty budowlane nie mogą być zakwalifikowane jako budowa części obiektu i decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2001 umarzająca postępowanie odwoławcze. Obie te decyzje zostały uchylone, ponieważ Sąd uznał, że cofnięcie odwołania przez jedną ze stron nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania.

W tym stanie wnoszący Skargę Kasacyjną podnosi, że nie został zawiadomiony o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Zawiadomienie o rozprawie zostało przesłane do komórek organizacyjnych Telekomunikacji Polskiej S.A. w Warszawie tj.Obszaru Pionu Administracji w Krośnie i Rejonu Telekomunikacji w Lesku, które to komórki organizacyjne nigdy nie posiadały zdolności sądowej i procesowej a które zostały zlikwidowane w miesiącu czerwcu 2003 roku. Uchwałami Zarządy TP S.A. Dyrektor Obszaru Pionu Administracji w Krośnie w czasie gdy istniała ta komórka organizacyjna TP S.A. w Warszawie mógł działać imieniem TP S.A. jedynie na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo to wprawdzie obejmowało zastępstwo TP S.A. przed organami administracyjnymi jednak nie obejmowało reprezentowania mocodawcy przed Sądem Administracyjnym.

Podkreślić należy również, że poważne wątpliwości budzi również możliwość zastępowania TP S.A. w postępowaniu administracyjnym byłego dyrektora Obszaru Pionu Administracji w Krośnie. Pełnomocnictwo to bowiem było pełnomocnictwem substytucyjnym nie zaś udzielonym bezpośrednio przez osoby uprawnione do działania leniem TP S.A. Zarówno Obszar Pionu Administracji w Krośnie ani po przejęciu zakresu jego obowiązków Przez Obszar Pionu Administracji w Rzeszowie nie posiada zdolności sądowej określonej w art. 25 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi. Nie można bowiem nakładać na te jednostki obowiązków lub kierować do nich nakazów bądź zakazów. Jedynym adresatem wszelkich decyzji administracyjnych może być jedynie Telekomunikacja Polska S.A. w Warszawie jako osoba prawna. Zarówno organ administracyjny I jak i II instancji nie dokonał jakichkolwiek ustaleń czy stroną postępowania może być komórka organizacyjna TP SA. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekając w sprawie nie badał zdolności procesowej i sądowej strony postępowania tj. Obszaru Pionu Administracji w Krośnie. Konsekwencją tego było zawiadomienie o terminie rozprawy przed sądem nie istniejącej komórki organizacyjnej TP S.A., co w efekcie doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony swoich praw TP S.A.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego a to art. 48 prawa budowlanego wnoszący s0kargę podnosi, że organy administracyjne prawidłowo oceniały stan faktyczny w toczącym się od 8 lat postępowaniu w sprawie uznając, że remont dachu z jego częściową przebudową nie wyczerpywał przesłanek z art. 48 prawa budowlanego obowiązującego w trakcie wydawania decyzji administracyjnych, lecz wyczerpywał przesłanki art. 51 prawa budowlanego. Sąd w wyrokach z dnia 10 lutego 1999 roku Sygn. akt. SA/Rz 450/97 i Wyroku z dnia 9 listopada 1999 r sygn. akt. SA/Rz 1436/99 zobowiązywał organy administracyjne do zebrania materiału dowodowego i dokonanie jego oceny zgodnie z zaleceniami Sądu. Nie można się zgodzić z oceną Sądu dokonaną w przedmiocie art. 137 kpa, że organ odwoławczy naruszył prawo i nie wykonał zaleceń wynikających z powołanych wyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ciągu trwającego postępowania zgromadził pełny materiał dowodowy, zaś przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa przeprowadził rozprawę administracyjną, w czasie której dokonał szczegółowej oceny potwierdzającej wcześniej zajmowane stanowisko. Rozprawa i dokonane na niej ustalenia faktyczne i prawne spowodowały, że nastąpiło cofnięcie wniesionego odwołania przez J. J., zaś K. B. nie zajęła stanowiska, nie kwestionując na rozprawie możliwości umorzenia postępowania. Należy podkreślić, że K. B. nie wnosiła odwołania od zaskarżonej Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych. Nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym dotychczas prowadzonym, nie składała jakichkolwiek odwołań od decyzji administracyjnych z wyjątkiem uczestniczenia w wyżej wymienionej rozprawie administracyjnej. Stąd zdaniem wnoszącego skargę po cofnięciu odwołania przez Jadwigę Jasińską organ administracyjny prawidłowo umorzył postępowanie.

K. B. nie wnosząc odwołania od decyzji, l instancji wniosła skargę bezpośrednio do Sądu administracyjnego. Tym samym należałoby uznać, że rozpoznając skargę Sąd naruszył art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Bezspornym jest również, że nastąpiło również naruszenie art. 124 § 1 wyżej wymienionej ustawy. Nastąpiło bowiem przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron postępowania.W trakcie toczącego się postępowania zmarła bowiem Jadwiga Jasińska występująca w toczącym się postępowaniu administracyjnym imieniem własnym. W toczącym się postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału ani spadkobiercy Jadwigi Jasińskiej. Sąd winien zatem zawiesić toczące się postępowanie z urzędu. Zdaniem wnoszącego skargę Sąd również był zobowiązany do zawieszenia postępowania także dlatego, że zmarła Jadwiga Jasińska była pełnomocnikiem Wiesławy Długosz zaś ona nie działała przed Sądem osobiście, co wyczerpuje przesłanki z art. 125 § 1 pkt.4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stosownie do art. 124 § 1 pkt 1 ppsa Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Jest rzeczą niesporną, że w toku postępowania zmarła Jadwiga Jasińska, o czym WSA w Rzeszowie został poinformowany (dowód – adnotacja na zwrotce o niedoręczenia zawiadomienia o rozprawie). Jednocześnie przedmiot postępowania nie odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zobowiązany był do zawieszenia postępowania, ponieważ jest ono z przyczyn wskazanych w przepisie art. 124 § 1 ppsa obligatoryjne i następuje z urzędu. Niewypełnienie tego obowiązku, mimo zaistnienia podstawy zawieszenia wskazanej w pkt 1 przytoczonego przepisu, powoduje nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 5 ppsa, ponieważ strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Z tych względów, działając na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.