Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę P. uchwały Rady Miasta w K. z dnia 15 listopada 2000 r. (...), w przedmiocie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:
Rada Miasta w K. w dniu 15 listopada 2000 r. podjęła uchwałę (...) w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne na obszarze miasta K. Wojewoda P. - powołując się na naruszenie przez przedmiotową uchwałę art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. 1994 nr 55 poz. 234 ze zm./, który mówi o ustawowym obowiązku skierowania jej projektu pod konsultację organizacji związkowej - wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa.
Rada Miasta K. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.
Dnia 9 kwietnia 2001 r. Wojewoda P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta K. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, dotyczących zadań związków zawodowych do zaopiniowania władzom statutowym związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. 1998 nr 120 poz. 787 ze zm./ rada gminy w drodze uchwały ustala zróżnicowane stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Taka redakcja przepisu nakazuje uznawać go za wyraźną delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego do wyżej wymienionej ustawy. Ponadto kwestie związane z ustalaniem stawek czynszu regulowanego są żywotnie związane z szeroko rozumianymi sprawami socjalnymi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że czynsze ustalane są raz w roku na każdy kolejny rok kalendarzowy. Przedstawiciele związków zawodowych są każdorazowo zapraszani na sesje Rady Miasta, a razem z zaproszeniem przekazywany jest program sesji i projekty uchwał. Ten tryb postępowania nigdy nie był kwestionowany przez przedstawicieli związków zawodowych. Zdaniem Rady Miasta, stosownie do art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy o związkach zawodowych, związek zawodowy jest organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony tylko ich praw, interesów zawodowych i socjalnych, związek reprezentuje pracowników broniąc ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych. Uchwalanie czynszów regulowanych nie odnosi się wprost do żadnego z tych zadań związków zawodowych, a jest konsekwencją gospodarowania mieniem gminy, z którego korzystają mieszkańcy miasta. Tylko w przypadku, gdy gmina rozstrzyga w sprawach odnoszących się wprost do praw i obowiązków ludzi pracy, istnieje obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych. Interpretacja uprawnień związków zawodowych, zaproponowana przez Wojewodę Pomorskiego, doprowadziłaby do utraty samodzielności gminy w zakresie podejmowanych uchwał finansowych - każda uchwała musiałaby podlegać konsultacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. I PZP 2/93, według której obowiązek zasięgania przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych ogólnokrajowych organizacji miedyzwiązkowych lub zakładów pracy dotyczy założeń do projektów aktów wykonawczych do ustaw, podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych, określonego w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy o związkach zawodowych. Uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym.
Sąd zaznaczył również, że związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 powoływanej ustawy, m.in. członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych, osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, wykonujące pracę nakładczą, osoby które przeszły na emeryturę lub rentę, osoby bezrobotne, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych /art. 4 ustawy/, związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zdaniem sądu przedmiot regulacji prawnej zaskarżonej uchwały dotyczy interesów materialnych osób czynnych zawodowo, emerytów, rencistów oraz bezrobotnych, którzy są mieszkańcami gminy jak również sfery dotyczącej tworzenia korzystnych warunków bytu, co odpowiada przesłankom z art. 19 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 i art. 6 ustawy o związkach zawodowych. Charakter uchwały rady gminy, będącej aktem wykonawczym do ustawy oraz jej przedmiot pozostający w sferze działania związków zawodowych stanowią o obowiązku zasięgania opinii władz statutowych odpowiednich organizacji międzyzwiązkowych lub związków zawodowych, o którym mowa w art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy.
Ponadto Sąd wskazał, że ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych została uchylona przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/, co spowodowało utratę mocy obowiązującej uchwał wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej, czyli także zaskarżonej uchwały, jednakże nie czyni to zbędnym wydania wyroku przez Sąd. Stanowisko takie zajął również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94. Zaskarżona uchwała może być stosowana bowiem do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.
Ponadto art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia jej nieważności.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska K., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną jego wykładnię i wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zaznaczył, iż stwierdzenie nieważności uchwały, jak i stwierdzenie jej niezgodności z prawem dotyczy aktów normatywnych, które do chwili wydania wyroku nie utraciły jeszcze swojej mocy prawnej. Wniosek ten potwierdza analiza przepisu art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ponieważ uchwała utraciła moc obowiązującą przed wydaniem wyroku, zdaniem skarżącego zaistniały okoliczności do umorzenia postępowania.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ poprzez błędną jego wykładnię.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Sąd stosował przepis ust.. 1 art. 94 ww. ustawy, w związku z tym całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia ust. 2 tego przepisu. Natomiast Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu ust. 1 art. 94 i zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
Nie budzi wątpliwości, że kwestionowana uchwała dot. określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne na obszarze miasta K. jest aktem prawa miejscowego. Nie kwestionuje tego również skarżąca Gmina. Jeżeli więc jest aktem prawa miejscowego to nie było przeszkód do stwierdzenia jej nieważności nawet po upływie jednego roku od jej podjęcia.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca Gmina upatruje w tym przepisie możliwości umorzenia postępowania w przypadku utraty mocy prawnej kwestionowanej uchwały. Taka interpretacja tego przepisu jest błędna. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się jedynie do terminu w jakim istnieje możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego niezgodnej z prawem uchwały i w żadnym wypadku nie można go interpretować, nawet w powiązaniu z ust. 2, iż odnosi się również do innych sytuacji faktycznych i prawnych.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, iż Gmina faktycznie zarzuca wyrokowi naruszenie przepisu odnoszącego się do konieczności umorzenia postępowania jeżeli postępowanie stało się bezprzedmiotowe /art. 161 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Jednakże stosownie do art. 183 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Sąd rozpoznał sprawę jedynie w granicach skargi tj. wskazanej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem Sąd nie posiada uprawnień do rozszerzenia jej podstaw kasacyjnych.
Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 184 ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.