Wyrok NSA z 23 marca 2004 r., OSK 77/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 23 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G., G. D., H. D.W.

Od orzeczenia

od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 2395/01

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.), Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zbigniew Rausz
Mariola Błaszczyk protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi "N." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od "N." S.A. na rzecz B. G., G. D. i H. D.-W. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie

Skargą kasacyjną wniesioną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), B. G., G. D. i H. D.-W. zaskarżyły wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 2395/01, którym, na skutek uwzględnienia skargi "N." SA w W., została uchylona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...].

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Wawrzyńca, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw 1085, obejmującej oznaczone działki o powierzchni 15.620 m2. Jako podstawę stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z dnia 7 listopada 1955 r. organ nadzoru wskazał naruszenie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz.21), ponieważ postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, pomimo że w wezwaniu poprzednich właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie podano ceny. Ponadto organ stwierdził, iż kwestionowane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ poprzedni właściciele z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wystąpili już w 1992 r., a wobec tego oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał jako podstawę uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przepis art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ponieważ w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, iż kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Przepis ten nie jest jednoznaczny, gdyż nie wiadomo, czy chodzi w nim o cenę wyrażoną kwotowo, uprzednio określoną i zatwierdzoną, czy też o cenę określoną tylko przez wskazanie podstaw do jej ustalenia.

Konieczność interpretacji tego przepisu "wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa" – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., gdyż nie można rażąco naruszyć prawa, które nie jest jasne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przyjął, że z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wynika wprost, że cena była sztywna, zatem niezależna od woli stron, równa urzędowemu odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości i dlatego wezwanie poprzedniego właściciela do odstąpienia nieruchomości mogło nie zawierać wyrażonej kwotowo ceny, lecz wskazywać podstawy do jej ustalenia. Przywołując wyroki NSA, w których wyrażono odmienny pogląd, Sąd nie podzielił stanowiska przyjętego w tych wyrokach.

Ponadto podniesiono w uzasadnieniu tego wyroku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostaje wszczęte nie z chwilą doręczenia organowi żądania strony wszczęcia takiego postępowania, lecz z chwilą, kiedy organ nadzoru dojdzie do przekonania, że nie ma powodów do odmowy jego wszczęcia i zawiadomi o tym strony. W tej zaś sprawie postępowanie zostało wszczęte przez Wojewodę Poznańskiego dnia 5 sierpnia 1996 r., lecz następnie zostało umorzone i ponownie zostało wszczęte przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopiero dnia 13 stycznia 2000 r. Oznacza to, że w każdym razie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a wobec tego nie może mieć zastosowania powołana przez organ uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 i "skutków orzeczenia wywłaszczeniowego nie można pominąć".

W skardze kasacyjnej, jako podstawa kasacyjna wskazane zostały:

1. naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez uznanie, iż niewskazanie ceny w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości nie stanowi naruszenia tego przepisu,
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż konieczność wykładni przepisu wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa oraz poprzez uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność kwestionowanej decyzji, w sytuacji gdy kwestionowana decyzja rażąco narusza przepis art. 8 ust. 1 powołanego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 101 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi kasacyjnej mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.

Nie można podzielić stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku zarówno co do tego, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu, jeżeli przepis wymaga wykładni, jak i co do tego, że z przepisu art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wynika, że w wezwaniu poprzedniego właściciela do odstąpienia nieruchomości można było wskazać jedynie podstawy do ustalenia ceny.

Przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zwany dalej dekretem, stanowił, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie przewidziane w art. 5 dekretu, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu nieruchomość za cenę określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Już z tych sformułowań przepisu wynika, że wykonawca planów (ubiegający się o nabycie nieruchomości) przed wezwaniem właściciela powinien określić cenę na podstawie art. 28 dekretu, a ponadto cena ta podlegała zatwierdzeniu.

Określenie ceny na podstawie art. 28 dekretu to nic innego jak określenie w pieniądzach ceny indywidualnie oznaczonej nieruchomości, na podstawie zasad ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone. Ponadto wymóg zatwierdzenia przez właściwy organ ceny określonej przez wykonawcę planu wyraźnie wskazuje, iż nie jest określeniem ceny stwierdzenie, że cena zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Przemawia za tym także to, że celem wezwania właściciela nieruchomości, by odstąpił nieruchomość było zawarcie umowy sprzedaży albo zamiany nieruchomości, a wobec tego nie można zakładać, że właściciel nieruchomości mógł być postawiony w sytuacji, że ma zawrzeć umowę, pomimo, że nie wie jaką kwotę otrzyma jako cenę nieruchomości.

Z kolei z art. 8 ust. 4 dekretu wynika, że wykonawca planu mógł nabyć nieruchomość w drodze wywłaszczenia dopiero wówczas, gdy w określonym terminie od dnia wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Zakłady Przemysłu Cukierniczego "G." w P. wezwały poprzednich właścicieli nieruchomości, która została wywłaszczona kwestionowanym orzeczeniem, do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości za cenę, która zostanie dopiero określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez właściwy organ (pismo z dnia 8 lipca 1952 r.).

W tym stanie rzeczy stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku narusza przepis art. 8 ust. 1 dekretu.

Nie jest również trafny pogląd, że przepis art. 8 ust. 1 dekretu nie jest jednoznaczny, a wobec tego w ogóle nie można mówić o jego rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pogląd ten jest następstwem przyjęcia założenia, że przepis, który wymaga wykładni nie może być naruszony w stopniu rażącym. Otóż należy przede wszystkim podnieść, że stosowanie przepisów w procesie orzekania jest zawsze nierozerwalnie związane z ich interpretacją przy zastosowaniu różnych metod wykładni.

Stosowanie przepisów w toku rozpoznawania sprawy, to dekodowanie normy prawnej na podstawie analizy przepisów prawnych. Każdy przepis prawny może nasuwać mniejsze lub większe wątpliwości co do jego treści. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku, gdy ustalenie rzeczywistej treści przepisu wymaga zabiegów interpretacyjnych wyłączona jest możliwość dokonania oceny, czy przyjęcie określonego rozumienia treści przepisu może być uznane za rażące naruszenie tego przepisu. Czym innym bowiem jest ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu prawnego (jego treści),a czym innym ocena, czy przyjęcie innego znaczenia tego przepisu, odbiegające od znaczenia rzeczywistego, jest czy nie jest rażące. Nie podważa to w niczym stanowiska, wyrażonego w orzecznictwie sądowym i nauce prawa, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu prawnego w sytuacji, gdy przyjęto jedno z możliwych znaczeń przepisu, choć możliwe było przyjęcie także innego znaczenia tego przepisu.

Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że jeżeli przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał obowiązek podania ceny za nieruchomość w określonej kwocie i nie ma wystarczających podstaw do nadania temu przepisowi w tym zakresie innej treści, a w szczególności, że wystarczające było poinformowanie właściciela, że cena zostanie określona na podstawie wskazanych przepisów, to ocena organu nadzoru, iż kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem tego przepisu - była trafna. Odmienne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku narusza przepis art. 8 ust. 1 dekretu oraz przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na skutek przyjęcia przez Sąd rozpoznający skargę takiego stanowiska, został pominięty zasadniczy w tej sprawie problem prawny dotyczący oceny, czy kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Ocena w tym zakresie nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia, iż nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia, lecz wymaga dokonania szczegółowych ustaleń odnośnie przekształceń praw do tej nieruchomości i oceny tych ustaleń, a w szczególności kiedy i na czyim gruncie ustanowiono prawo użytkowanie wieczystego oraz na podstawie jakich zdarzeń i czynności prawo to było przenoszone Należy przy tym podnieść, że nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania występuje strona, zostaje wszczęte dopiero z chwilą, gdy organ nadzoru dojdzie do przekonania, że nie ma powodów prowadzących do odmowy jego wszczęcia i zawiadomi strony o wszczęciu postępowania.

Pogląd ten nie ma podstaw w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie należy przyjąć, że do postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zastosowanie przepis art. 61 § 3 kpa. To, że organ nadzoru może w drodze decyzji odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) nie oznacza przecież, iż decyzja taka nie jest podejmowana w toczącym się postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszących skargę kasacyjną, które obciążają "N." S.A. w W., Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, w granicach określonych w § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).