Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę "I. " Spółki z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] kwietnia 2003 r. - w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. odmówił I. Sp. z o.o. w M. wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu na budowę stacji paliw płynnych ze sklepem, wiatą nad dystrybutorami, myjnią ręczną oraz elementami małej architektury (...) na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Ś., ze względu na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miast i Gminy w Ś. Nr /42/90 z dnia 1 grudnia 1989 r. Teren planowanej inwestycji - działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ś. - położony jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem E-34 UH, UG, dla którego ustalenia planu przewidują "usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu do dalszego użytkowania". Zdaniem organu I instancji pod pojęciem "usług ogólnomiejskich w zakresie handlu (oznaczonych w legendzie planu symbolem "U") powinny być zlokalizowane obiekty handlowe oraz związane z nimi urządzenia, w tym miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych użytkowników. Stacji paliw nie należy utożsamiać z usługami handlu, ponieważ jest to odrębna funkcja związana z komunikacją służącą zaspokojeniu potrzeb właścicieli środków transportu. Stacje paliw w planach autor oznaczył symbolem "KS" i lokalizował na terenach wydzielonych, w związku z ich uciążliwością. Planowana stacja posiada niekorzystny układ przestrzenny w zakresie:
- komunikacji istniejący jeden wjazd dla całego obszaru,
- położenia terenu w obrębie skrzyżowania dróg wojewódzkich,
- bezpośredniego sąsiedztwa intensywnej zabudowy mieszkaniowej.
Wskazując na zawarty w pkt 2.1. ustaleń planu zapis dotyczący środowiska przyrodniczego: "sukcesywne ograniczanie ruchu ciężkiego i tranzytowego na terenach intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Burmistrz uznał, że bezpośrednie sąsiedztwo planowanej stacji paliw z intensywną zabudową mieszkaniową spowoduje zwiększenie ruchu pojazdów, co naruszy ustalenia. planu. Dodał też, że usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu to usługi nieuciążliwe. Natomiast stacje benzynowe powodują znaczne uciążliwości i dlatego zaliczone zostały do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 3 ust. 8 lit. rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. - w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska) (...).
W złożonym od tej decyzji odwołaniu I. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie podniosła, że "teren przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi ogólnomiejskie w zakresie handlu, przy czym plan nie precyzuje jakiego rodzaju usługi handlu mogą być tam realizowane i nie wprowadza zakazu lokalizacji konkretnego rodzaju usług. Nadto od 1.01.2000 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.12.1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych klasyfikuje stacje paliw w grupie budynków handlowo-usługowych a nie budynków transportu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...].04.2003 r. po rozpatrzeniu w/w odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając całkowicie stanowisko i argumentację zawartą w decyzji organu I instancji, wyjaśniając, że wskazane w odwołaniu rozporządzenie RM. z dnia 30.12.1999 r. - w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych służy głównie potrzebom statystycznym.
W złożonej od tej decyzji skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka podniosła zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu a nadto na poparcie swego stanowiska przytoczyła tezy wyroków NSA z lat 1996-1998. Oddalając wymienioną wyżej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, ze wskazane w skardze orzecznictwo NSA pochodzi z lat 1996-1998 a więc dotyczy okresu, w którym art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miał inne brzmienie. Stanowił on, że "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)" W dacie orzekania przez organy obowiązywało już od 15.III.2001 r. zmienione brzmienie tego przepisu (wprowadzone przez art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 13.07.2000 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 124), zgodnie z którym "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie - jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Niedopuszczalnym więc byłoby rozumowanie, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu nie przewidziano zakazu lokalizowania pewnego rodzaju inwestycji, to oznacza to, że jest ona zgodna z prawem.
Z przeprowadzonego przez sąd dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. wynika, że plan ten dzieli określone w nim obszary na jednostki bilansowe oznaczone literami alfabetu i w ustaleniach realizacyjnych określa szczegółowe przeznaczenie terenów znajdujących się na obszarze tych jednostek. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w jednostce bilansowej ustaleniach szczegółowych zapisany jest symbolem 34 UH, UG - jak prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji oznacza to, że stanowi on "teren usług ogólnomiejskich w zakresie handlu do dalszego użytkowania".
Plan nie zawiera słowniczka użytych w nim pojęć ani w innymi miejscu pojęcia tego nie definiuje. Stąd też interpretacja zakresu pojęciowego tego określenia musi być dokonana w kontekście innych zapisów szczegółowych ustaleń planu. Język planu wynikający z użytych w nim symboli oraz przypisanego poszczególnym symbolom przeznaczenia terenu wyklucza lokalizację stacji benzynowej na terenie oznaczonym w planie symbolem UH i UG. W planie tym używa się bowiem konsekwentnie symbolu KS dla oznaczenia placów parkingowych, baz samochodowych i stacji benzynowych. Z ogółu zapisów tego planu jasno wynika, że wszystkie tereny na których istnieją stacje benzynowe lub które przeznacza się pod budowę tych stacji oznacza się symbolem KS. Oznacza to, że w tym planie wyłączono z zakresu pojęciowego "usług handlu" lokalizację stacji benzynowych. Tak więc na terenach oznaczonych innymi symbolami, którym nie towarzyszy symbol Ks - plan nie przewiduje lokalizacji stacji benzynowej.
Zakwalifikowanie obiektu budowlanego do określonej kategorii w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie może być odczytywane jako wykładnia pojęć użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inny jest bowiem cel planu. W planie tym nie chodzi o określenie kategorii obiektów budowlanych, lecz o wskazanie przeznaczenia określonego terenu i funkcji jaką ma spełniać.
Powyższy- plan zakwestionowany został skargą kasacyjną wniesioną przez inwestora I. Sp. z o. o.Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząca skargę kasacyjną spółka zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 i 43 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku błędnej wykładni aktu prawa miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie iż zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej w wyniku niezgodnego z prawem ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej,
- art. 21, 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej,, art. 140 kc w zw. z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - o zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku niezgodnego z prawem ograniczenia prawa do korzystania z rzeczy,
- art. 6-8 kpa - w wyniku przeprowadzenia interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dowolny z pominięciem zasad wykładni prawa;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona przez "I. " sp. z o.o. w S. niema usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych
Przystępując zatem do oceny podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, co następuje: Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa procesowego i materialnego dotyczy wyłącznie postępowania sądowego. W związku z tym, że zaskarżony wyrok wydany został po dniu 1.01.2004 r. postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie toczyło się na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przez sąd przepisów art. 8-9 Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszących się do postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez sąd art. 20 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako że przytoczone wyżej przepisy nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie były przez sąd stosowane. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez sąd art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa polegające na "braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału". Wszechstronne rozważenie zebranego materiału oznacza uwzględnienie przez sąd wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu oraz wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzaniu poszczególnych środków dowodowych a mających znaczenie dla ich mocy i wiarygodności. Zarzucając brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału, wnoszący skargę kasacyjną nie podał aby jakiekolwiek dowody zostały przez sąd pominięte w zawartych w uzasadnieniu wyroku rozważaniach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że nieodzownym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest, poza przytoczeniem naruszonego przepisu, wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, iż w istocie zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez sąd interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej zarzutom, dokonanej przez sąd interpretacji w/w planu nie sposób uznać za wadliwą. Przede wszystkim należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis gminny (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi część systemu prawnego państwa. Zawiera on oprócz nakazów i zakazów także wyjaśnienia, które pełnią służebną rolę dla ustaleń zawierających treść normatywną. Tak więc dopiero zestawienie poszczególnych ustaleń planu tworzy plan jako całość. Powyższe stwierdzenie ma znaczenie dla interpretacji postanowień tego planu. Czyni bowiem koniecznym przeanalizowanie wszystkich ustaleń planu a nie tylko ograniczenie się do zapisu dotyczącego określonego symbolu. Tym bardziej, że w tekście "planu zagospodarowania przestrzennego często zdarzają, się pojęcia niedookreślone, wymagające zinterpretowania. W omawianym planie zagospodarowania przestrzennego teren na którym inwestor zamierzał zlokalizować stację benzynową oznaczony został symbolem E, UH, UG - określającym ten obszar jako teren usług ogólnomiejskich w zakresie handlu..(...)". Określenie usługi ogólnomiejskie jest pojęciem, którego w tekście planu nie zdefiniowano. Jest poza sporem, że w tekście planu używany jest symbol KS - którym oznacza się tereny przewidziane pod urządzenia obsługi technicznej pojazdów, place parkingowe, bazy samochodowe i stacje benzynowe. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż w takiej sytuacji lokalizacja stacji benzynowej może mieć miejsce wyłącznie na obszarze oznaczonym w planie symbolem KS. Wprowadzając do treści planu w/w symbol wyłączono z zakresu pojęciowego "usług ogólnomiejskich w zakresie handlu" stacje benzynowe. Nie bez znaczenia dla zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacji postanowień analizowanego planu jest obowiązujące od 15.03.2001 r. zmienione brzmienie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawierające wymóg zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że lokalizacja na danym terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego przewidziana została w ustaleniach obowiązującego planu. Oparta na zasadach logicznego rozumowania analiza tekstu omawianego planu wyklucza możliwość przyjęcia odmiennej od zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacji postanowień tego planu. Z przedstawionych wyżej powodów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).