Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 3745/02, po rozpoznaniu skargi D. W. na decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2002 r., Nr 156/02 w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Zawarte w uzasadnieniu główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: decyzją z dnia 20 marca 2002 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania B. i D. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2001 r. (w uzasadnieniu nie podano nr decyzji) nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego (w uzasadnieniu nie podano miejsca publikacji ustawy) rozbiórkę wykonanych elementów dwu budynków pensjonatowych na działce ewidencyjnej nr [...] w Zalesiu Dolnym przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Budowa pensjonatów na działce nr 18 realizowana była przez inwestorów na podstawie decyzji Burmistrza Gminy Piaseczno z dnia 24 sierpnia 1999 r. (w uzasadnieniu nie podano nr decyzji). W dniu 25 maja 2000 r. (w uzasadnieniu nie podano nr decyzji) Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność z dnia 24 sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę bowiem oparta ona została na nieważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 sierpnia 2000 r. (w uzasadnieniu nie podano numeru decyzji). W tej sytuacji w dniu 25 maja 2001 r. organ nadzoru budowlanego (nie wskazano jaki to był organ) wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych (w uzasadnieniu brakuje nr postanowienia), a następnie w dniu 29 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na podstawie art. 51 ust. l pkt 1 – Prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę wykonanych elementów dwu budynków pensjonatowych bowiem inwestycja realizowana była na terenie, który zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego Piaseczna nie był przeznaczony pod zabudowę. Działka zlokalizowana jest bowiem na terenie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Teren ten oznaczony symbolem E 17US.Ls przeznaczony został w planie pod usługi, rekreację i zieleń leśną bez prawa zabudowy z wyjątkiem drobnej gastronomii i pomieszczeń socjalnych. Opisana decyzja została zaskarżona do WSA przez D. W. z wnioskiem o jej uchylenie; w skardze podniesiono, że brak było podstaw do orzeczenia rozbiórki skoro budowa była prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dodatkowo wskazano, że część zrealizowanych robót budowlanych zmierzała do budowy hali sportowej, pomieszczeń socjalnych itp. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego WSA stwierdził, iż orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego, rozbiórkę nieokreślonych bliżej "elementów dwu budynków pensjonatowych", organy administracji nie spełniły wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymogów (art. 6, 7, 8 K.p.a.). Decydujące znaczenie w sprawie miały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piaseczna z dnia 29 kwietnia 1998 r.; w szczególności ustalenia dotyczące obszaru oznaczonego symbolem
E 17WS.Ls. Zgodnie ze wskazanym planem teren przeznaczony był na usługi sportu, rekreację, zieleń leśną, dopuszczona została na tym terenie budowa obiektów towarzyszących typu drobna gastronomia i pomieszczenia socjalne o wysokości 4 m, pod warunkiem zabudowania i utwardzenia jedynie 5% powierzchni w stosunku do całego terenu. Zakaz zabudowy ograniczony był wyłącznie do terenów leśnych. Takie postanowienie planu, w szczególnie w sytuacji, kiedy roboty budowlane rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obligował organ administracji do dokładnego usytuowania inwestycji i zakresu wykonanych robót budowlanych. Wynikający z art. 51 ust. l pkt 1 –Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie miał bezwzględnego charakteru, tak jak ma to miejsce w przypadku rozbiórki przewidzianej w art. 48 – Prawa budowlanego; winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona była możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego orzekając o rozbiórce "elementów dwu budynków pensjonatowych" nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, ograniczając się do powołania na zapis planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa budynków pensjonatowych na tym terenie była niedopuszczalna jednakowoż roboty budowlane na tym terenie zostały wstrzymane dość wcześnie nie można było wykluczyć, że wzniesione do czasu wstrzymania robót budowlanych elementy nie mogłyby być wykorzystane do realizacji obiektów, na których terenie budowa nie jest zakazana. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakie obiekty usytuowano na opisanym wcześniej terenie, w szczególności czy był to teren leśny, czy przeznaczony pod rekreację, zabrakło ustaleń co do zakresu wykonanych robót, pominięta została kwestia możliwości ewentualnego przywrócenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem tzn. z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający zaskarżoną decyzję winien również wziąć pod uwagę minimalizację szkód poniesionych przez inwestora wskutek wadliwie wydanej decyzji, leżało to również w interesie społecznym.
Opisany wyrok z dna 21 stycznia 2004 r. zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego uczestnik postępowania – Towarzystwo Przyjaciół Zalesia Dolnego. Skarga wniesiona przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie przez Sąd w ocenie prawnej sprawy rozporządzenia Nr 186 Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 maja 2001 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo –krajobrazowego "Górki Szymona" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 107 z 27 maja 2001 r.) co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. l – Prawa budowlanego oraz przyjęcie, że dla przedmiotowej sprawy mają znaczenie wyłącznie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 6 p.p.s.a. poprzez brak udzielenia Towarzystwu wskazówek co do czynności procesowych, naruszenie przepisu art. 9, 12 oraz 33 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania wobec Towarzystwa przepisów dotyczących strony pomimo uznania, że była uczestnikiem postępowania, w szczególności brak dokonania zawiadomień i doręczeń (art. 47 § 1 p.p.s.a.), gdyż strony nie dołączały do swoich odpisów pism dla Towarzystwa, naruszenia przepisu art. 49 § l p.p.s.a. poprzez brak wezwania stron do uzupełnienia odpisów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Towarzystwo nie zostało zawiadomione o terminie posiedzenia sądowego poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku, zatem Towarzystwo nie miało możliwości odpowiedniego przygotowania się do sprawy. Sąd nie udzielił Towarzystwu żadnych wskazówek i pouczeń wymaganych przez art. 6 p.p.s.a., stąd Towarzystwo nie zgłosiło wniosku o odroczenie rozprawy co pozwoliłoby przygotować się do sprawy. Naruszone zostały przez Sąd przepisy dotyczące uprawnień Towarzystwa jako uczestnika na prawach strony co powinno skutkować nieważnością postępowania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Na rozprawie nie był reprezentowany organ wydający zaskarżoną decyzję zatem rozprawa była praktycznie jednostronna. Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że decydujące znaczenie w sprawie miały postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej obowiązującym prawem w dacie zaskarżonej decyzji było cyt. wcześniej rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego Nr 186, wydane na podstawie –Prawa o ochronie przyrody. Zgodnie z tym rozporządzeniem zabrania się na terenie zespołu przyrodniczo krajobrazowego "Górki Szymona" budowy budynków, budowli i obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury. W tym stanie rzecz Sąd niewłaściwie zastosował przepis art. 51 ust. l pkt 1 – Prawa budowlanego bowiem zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna, aczkolwiek nie wskazano wyraźnie w jej treści, zarzuca wyrokowi WSA z dnia 21 stycznia 2004 r. wydanie go z naruszeniem art. 174 pkt l i 2 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej wskazano, że wydany on został z naruszeniem dwu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty stanowiące podstawy kasacyjnej, jako skierowane przeciwko sądowi pierwszej instancji, formułowane powinny być w odniesieniu do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwu różnych formach – bądź przez błędną wykładnię, co polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, bądź przez błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd w subsumcji, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być zatem dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, niepublikowany). W sprawie objętej skargą kasacyjną nie można przyjąć, iż WSA dopuścił się jednego ze wskazanych błędów w zakresie naruszenia prawa materialnego.
WSA zaskarżonym wyrokiem orzekł kasacyjnie co oznacza, że wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2002 r. Nr 156/02 (WINB/OA/TL/7144/SB-652/01, k.42) oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Piaseczyńskiego z dnia 29 czerwca 2001 r. (PINB/7300/SA/281 Pn/99/01, k.31) nakazującej K. i J. A. B. i D. W. rozbiórkę wykonanych elementów dwu obiektów – budynków pensjonatowych na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu 78 w Piasecznie – Zalesiu Dolnym przy ul. [...]. Wskazane decyzje doręczone były Towarzystwu Przyjaciół Zalesia Dolnego (zwanego dalej Towarzystwem). Skutkiem prawomocnego wyroku WSA, co należy stanowczo podkreślić, będzie powinność organów administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie połączona ze związaniem oceną prawną i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku (art. 152 p.p.s.a.).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., chodzi o tekst jedn. obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). WSA w tym przypadku krytycznie ocenił podany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny stanowiący podstawę zastosowania wskazanego przepisu Prawa budowlanego. Nie ma podstaw by stanowisko WSA kwestionować, a w szczególności: nałożenie obowiązku rozbiórki bliżej nieokreślonych "elementów dwu budynków pensjonatowych", nieprecyzyjną wykładnię postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z realizowaną inwestycją, brak rozważenia przywrócenia wznoszonego obiektu do stanu zgodnego z prawem, brak ustalenia na jakim dokładnie obszarze usytuowane zostały wznoszone obiekty, brak ustaleń odnośnie zakresu wykonanych robót. Sąd zasadnie przyjął, iż wynikający z art. 51 ust. l pkt 1 – Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i przyjętego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej istotnie nie było żadnego odniesienia do powołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia nr 186 Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 maja 2001 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Górki Szymona" (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 107 z 27 maja 2001 r.). Wskazanego rozporządzenia nie ma w aktach sprawy, nie było też wnioskowane jego uwzględnienie przez pełnomocnika Towarzystwa na rozprawie przed WSA w dniu 9 grudnia 2004r. (protokół rozprawy, k. 21). Opisany wcześniej skutek prawomocnego wyroku WSA nie pozbawia Towarzystwa podniesienia tej okoliczności w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tak zatem wskazany w skardze zarzut błędnego zastosowania przez WSA przepisu art. 51 ust. 1 pkt l – Prawa budowlanego nie może być zakwalifikowany jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez WSA przepisów postępowania nie zawierają w swej treści doniosłości iżby uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po pierwsze, nie ma podstaw do przyjęcia naruszenia przez WSA art. 6 p.p.s.a. bowiem Towarzystwo w tym przypadku było reprezentowane przez umocowanego pełnomocnika – radcę prawnego (pełnomocnictwo w aktach spraw, k.8); nic nie stało na przeszkodzie by Towarzystwo brało udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zatem nie ma powodów do przyjęcia naruszenia art. 9 p.p.s.a., nie miało w związku z tym sformułowanie zarzutu o naruszenia przepisów art. 12 i 33 p.p.s.a. Ostatni przepis składa się z dwu paragrafów określających zróżnicowane sytuacje. W skardze nie wskazano jaki człon art. 33 został naruszony. Po drugie, zarzucono w skardze kasacyjnej brak dokonania przez WSA wymaganych zawiadomień i doręczeń; zarzut sformułowany został ogólnikowo bowiem nie dokonano nawet egzemplifikacji takich przypadków ze wskazaniem o jakie dokładnie zawiadomienia i doręczenia w konkretnym przypadku chodziło. Po trzecie, istotnie Towarzystwo nie było zawiadomione o terminie rozprawy w dniu 14 stycznia 2004 r. Uchybienie to zostało konwalidowane skoro, jak wynika z protokołu rozprawy (k.72) obecni na niej byli przewodnicząca Towarzystwa oraz jego wice-przewodniczący, którzy mogli korzystać z należnych im uprawnień procesowych. Sformułowany na tle podniesionych zarzutów wniosek o nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w skardze błędnie wskazano na przepis art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) był nieuprawniony.
Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że na rozprawie nie był reprezentowany organ wydający zaskarżoną decyzję. Organ, o jakim mowa, był stroną postępowania zaś zgodnie z art. 107 p.p.s.a nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.
Podniesione dotychczas okoliczności uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i 183 § 1 p.p.s.a.