Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 stycznia 2002 r., skierowanym do Wojewody Lubelskiego, J. i E. N. wnieśli o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] czerwca 2000r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Halinie i T. S. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w Zamościu, na działkach nr geod. [...], [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., znak [...] Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność w/w decyzji Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] czerwca 2000r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na gruncie będącym własnością E. i J. N. (działka nr ewid. [...]), zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Inwestorzy H. i T. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. i T. S., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego w części stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej na gruncie będącym własnością E. i J. N. (działka nr ewid. [...]) oraz odmówił stwierdzenia nieważności części tej decyzji natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 16 lipca 2002r. J. N. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2969/02 uwzględniając skargę J. N. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dacie wydania przez Prezydenta Miasta Zamościa decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i T. S. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w Zamościu na działkach nr geod. [...], [...], znak [...] - Inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane w zakresie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym. W ocenie Sądu takich uprawnień nie dawało inwestorom oświadczenie z dnia 11 czerwca 1997 roku, które należy potraktować jako wzajemne oświadczenia woli złożone przez osoby, które ten dokument podpisały: K. C. wiceprezesa P.P.U. L. Sp. z o.o. - w imieniu Spółki, J. N. i A. S. Poza tym oświadczenie tego typu ma charakter osobisty i wiąże tylko strony takiej umowy, nie wywołuje natomiast skutków zobowiązaniowych w stosunku do innych podmiotów a tym samym również do przyszłych właścicieli nieruchomości. Nie można również takiego oświadczenia traktować jako swoistej formy ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej w rozumieniu art. 145 K.c. bo taką nie jest. W konsekwencji nie można mówić o posiadaniu przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidującego uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął ponadto, że postanowienie § 7 aktu notarialnego umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki z dnia 27 kwietnia 2000r., w którym mowa o przejściu na kupujących T. i H. S. korzyści i ciężarów, dotyczy możliwości pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, o których mowa w art. 140 k.c. i ciężarów w rozumieniu art. 244 § 1 K.c. - ujawnionych w księdze wieczystej, nie zaś oświadczeń woli, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie (złożonych przez poprzednich właścicieli nieruchomości). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za naruszające prawo (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inwestorzy T. i H. S., reprezentowani przez adw. H. P. - C., którzy zarzucili naruszenie: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię; art. 140 i 244 K.c. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie; art. 56 i 60 K.c. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie przesłuchanie świadków zawnioskowanych przez skarżących, na okoliczność wyrażenia zgody przez państwa N. na budowę kanalizacji sanitarnej. Z twierdzeń skargi kasacyjnej kanalizacja sanitarna została wykonana zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zamościa z dnia [...] czerwca 2000r., która nie została zaskarżona w trybie odwoławczym. Prawo budowlane wyraźnie stanowi, ze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych wobec czego mieli pełne podstawy do tego, by uważać, że takie prawo posiadają, gdyż zachowanie J. N. świadczyło o tym, że zamierza on respektować zawarte ze spółką "L." porozumienie z dnia 11 czerwca 1997r. Jak wynika z wywodów skargi kasacyjnej "J. N. uznawał ustalenia dokonane z poprzednikiem prawnym skarżących S. - spółką "L.", był obecny przy prowadzeniu prac, nigdy nie twierdził, że cofa zgodę udzieloną spółce bądź uważa, że inwestorzy S. nie mają jego zgody na prowadzenie przyłącza." Według skarżących nawet milczenie w sytuacji w której dana osoba mogła zająć stanowisko (zaprotestować, nie zezwolić na wejście na działkę, odwołać się od decyzji zezwalającej na budowę) - może zostać uznane za oświadczenie woli, gdyż ujawnienie woli może nastąpić przez jakiekolwiek zachowanie osoby uzewnętrzniające te wolę w sposób obiektywnie zrozumiały - albo wyraźne, albo dorozumiane przez zachowanie się, które w okolicznościach towarzyszących w sposób dostatecznie zrozumiały wyraża wolę wywołania skutków prawnych. Takie uzewnętrznione wyrażenie woli wywołuje skutki prawne wynikające również z zasad współżycia społecznego i ustalonych zwyczajów. W tej sytuacji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, nieprawidłowe jest powoływanie przez Sąd Wojewódzki przepisów dotyczących korzystania z rzeczy i ograniczonych praw rzeczowych (art. 140 i 244 § 1 K.c). Na tej podstawie skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa.
Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy przede wszystkim, że chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 75 § 1 K.p.a. poprzez nie przesłuchanie przez świadków wnioskowanych przez skarżących.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga J. N. wpłynęła do Sądu w dniu 19 lipca 2002 r. i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 stycznia 2004 r., co spowodowało, że sąd wydając w dniu 26 lutego 2004 r. zaskarżony wyrok, nie stosował przepisu art. 75 § 1 K.p.a., gdyż z mocy powołanego art. 97 § 1 był zobligowany do stosowania przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ustawa ta nie przewiduje, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym w zakresie postępowania dowodowego miał zastosowanie art. 75 § 1 K.p.a. Ponadto należy podnieść, że zarówno art. 52 § 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003r. ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i obecnie obowiązujący art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełnienie postępowania dowodowego, które ograniczone zostało do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie zatem uzupełniającego postępowania dowodowego z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne (por. J.P. Tamo "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004 r., str. 165).
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000r. Nr 106, pozo 1126 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię. Zarzut ten opiera się na założeniu, iż wnoszący skargę kasacyjną jako inwestorzy, mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych zaś zachowanie J. N. (właściciela sąsiedniej nieruchomości) wyraźnie świadczyło, że zamierza on respektować zawarte ze spółką "L." porozumienia. Niewątpliwie rację mają wnoszący skargę kasacyjną, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z różnych stosunków prawnych, a w tym także ze stosunków obligacyjnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Rzecz jednak w tym, że inwestorzy nie wykazali posiadania tego prawa, które wynikałoby ze stosunku zobowiązaniowego. Stosunku zobowiązaniowego nie można wyprowadzać z czynności faktycznych (np. zachowania się właściciela nieruchomości na której wznoszony jest obiekt, czy też jego braku sprzeciwu). W orzecznictwie sądowo administracyjnym niejednokrotnie podkreślano, że "tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (por. min. wyrok NSA z dnia 06 kwietnia 2000ra sygn. akt II SA/Po 1030/99, niepublikowany). W warunkach niniejszej sprawy inwestorzy nie dysponowali takim niewątpliwym tytułem do dysponowania działką nr. 55, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (w zakresie wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej), gdyż "zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny.(...) Zgoda taka nie może być dorozumianą" (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98, niepublikowany). Prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Inwestorzy nie mogą wywodzić z oświadczenia z dnia 11 czerwca 1997 r., gdyż jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny, należy je potraktować jako wzajemne oświadczenia woli złożone przez osoby, które ten dokument podpisały. Oświadczenie to wiąże tylko strony takiej umowy, nie wywołuje skutków zobowiązaniowych w stosunku do innych podmiotów a tym samym również do przyszłych właścicieli nieruchomości, jakimi są w tej sprawie H. i T. S., którzy tego dokumentu nie podpisywali Natomiast umowa z dnia 8 maja 2000r. podpisana przez J. N., T. S. i A. S. w § 1 zawiera zgodę J. N. jedynie na wykonanie przyłącza wodociągowego do przyłącza wody usytuowanego na działce nr [...]. Nie mógł zatem być uwzględniony zarzut naruszenia art. 56 i 60 Kc, poprzez ich nie zastosowanie. Wreszcie podzielić należy również pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że postanowienie § 7 aktu notarialnego umowy sprzedaży i ustanowienia hipoteki z dnia 27 kwietnia 2000r., w którym mowa o przejściu na rzecz Inwestorów (kupujących) korzyści i ciężarów, dotyczy możliwości pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, w rozumieniu art. 140 K.c. i art. 244 § 1 K.c. ujawnionych w księdze wieczystej, i nie odnosi się do oświadczeń woli, które miały miejsce w przedmiotowej sprawie. Z powyższych względów skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nie uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.