Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r., po rozpoznaniu skargi "I." S.A. z siedzibą w O., uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 kwietnia 2002 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 6 marca 2002 r. wydaną w przedmiocie nałożenia na spółkę "I." kary pieniężnej w wysokości 13.248 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i ustawienie w nim tablicy reklamowej.
Jak podano w wyroku w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu 13 grudnia 1999 r. ustawiono w pasie drogi nr 61 km 109 + 100 tablicę reklamową o treści "Producent opakowań papierowych "I."..." podświetloną dwustronnie na terenie niezabudowanym w odległości 12,70 m od krawędzi jezdni bez zgody zarządcy drogi czym naruszony został art. 39 ust. 1 pkt 5, art. 40 ust. 4 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
W dniu 17 grudnia 1999 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne i Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją (...) z dnia 21 stycznia 2000 r., orzekł o przywróceniu przez spółkę "I." samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie tablicy reklamowej wraz z fundamentem oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 13.336,32 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 19 maja 2000 r. (...) wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.
Decyzję powyższą z dnia 19 maja 2000 r. spółka "I." zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej zmianę i zmniejszenie wysokości naliczonej kary.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2001 r. wydanym na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji z dnia 19 maja 2000 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzję z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu sąd zakwestionował zastosowanie par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, a tym samym zrewaloryzowanie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.
Następnie decyzją z dnia 6 marca 2002 r. (...) wydaną w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Generalny Dyrektor Dróg Publicznych nałożył na spółkę "I." karę pieniężną w zmienionej wysokości 13.248 zł. Decyzja powyższa została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia 24 kwietnia 2002 r. (...).
Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 kwietnia 2002 r. wniosła skargę spółka "I.", która zarzuca iż organ administracji ponownie wydając decyzję naruszył zawartą w art. 16 Kpa zasadę trwałości decyzji. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych nie wskazał bowiem przesłanek upoważniających do wznowienia postępowania i wydania decyzji z dnia 6 marca 2002 r. ani też decyzji z dnia 24 kwietnia 2002 r.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 kwietnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 marca 2002 r. Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Sąd stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W pkt 3 par. 10a rozporządzenia wyszczególnione zostały stawki opłaty za 1 m2 zajętego powierzchnią reklamy za każdy dzień zajęcia pasa. Stawki tam wymienione są zróżnicowane w zależności od rodzaju drogi w pasie której nastąpiło zajęcie pod reklamę.
Z przepisu tego wynika, iż za zajęcie pasa drogowego pod reklamę na obszarze zabudowanym pobiera się opłaty w zależności od rodzaju drogi, określonej stawki, a opłata jest iloczynem powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz stawki. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ ustalił, iż spółka postawiła reklamę o treści "Producent opakowań papierowych "I." podświetloną dwustronnie na terenie niezabudowanym. Organ nie uzasadnił dlaczego mimo takich ustaleń zastosował stawkę przewidzianą za ustawienie reklamy w obszarze zabudowanym. Ustalenia organu w tym zakresie, na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stoją w sprzeczności ze w skazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię oraz wniósł o jej uchylenie i rozpoznanie skargi. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował par. 11 ust. 3 i par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych zabronione jest umieszczanie w pasie drogowym reklam poza obszarami zabudowanymi, natomiast mogą być one umieszczane w pasie drogowym na terenie zabudowanym. Może to jednak nastąpić tylko za zgodą zarządcy drogi i uiszczenia stosowanych opłat określonych przez zarządcę drogi, zgodnie z par. 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów. Art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wprowadza kary pieniężne m.in. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, nie wprowadzając rozróżnienia czy chodzi o teren zabudowany, czy niezabudowany, a par. 11 rozporządzenia określa zasady ustalania kar. pieniężnych, w tym w ust. 3 za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia reklamy. Zgodnie zatem z par. 11 ust. 3 za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne w wysokości 10 krotnej opłaty naliczonej stosownie do par. 10a tego rozporządzenia. Ponieważ przedmiotowa reklama została ustawiona bez zezwolenia zarządcy drogi, organ zobowiązany był naliczyć karę pieniężną stosownie do art. 40 ust. 4 ustawy i par. 11 ust.
- Bez znaczenia jest, że reklama została ustawiona na terenie niezabudowanym. Organ zastosował stawkę opłaty przewidzianą za ustawienie reklamy w obszarze zabudowanym, zgodnie z dyspozycja par. 11 ust. 3 rozporządzenia, ponieważ rozporządzenie nie ustala tabeli kar, a odnosi je do opłat określonych w par. 10a. Przyjmując argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - zarządca drogi nie miałby podstaw do nałożenia kary za samowolne ustawienie reklamy w pasie drogowym, w tym poza obszarem zabudowanym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji wydanej przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z dnia 24 kwietnia 2002 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.
Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności czynności, które zostały wymienione w pkt 1-12 tego przepisu. W pkt 5 podanego wyżej przepisu zostało określone, że zabrania się umieszczania poza obszarami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi.
Natomiast w myśl powołanego w decyzji art. 40 ust. 1 pkt 4 w przypadku zajęcia pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, natomiast za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcia pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne z zastrzeżeniem art. 22 ust.
- W ustawie o drogach publicznych ustawodawca przewidział generalną zasadę, że nie wolno umieszczać tablic reklamowych poza obszarami zabudowanymi, a na terenach zabudowanych tylko po uzyskaniu zezwolenia na ich umieszczenie oraz że za umieszczenie tablicy reklamowej zarówno w pasie niezabudowanym jak i w pasie zabudowanym jeżeli nie uzyskano pozwolenia, pobiera się kary pieniężne. Należy podnieść, że zasada ta obowiązuje również po dniu 9 grudnia 2003 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 200 poz. 1953/. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 40 ust. 7 została zawarta delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. W oparciu o tę delegację ustawową Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ ustaliła w par. 11 wysokość kary pieniężnej a w ust. 3 tego przepisu wysokość kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Przepis par. 11 rozporządzenia nie rozdziela kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym na terenie zabudowanym czy też na terenie niezabudowanym. Przepis ten określa jaką karę pieniężną pobiera się za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi i stosuje się go w każdym przypadku umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Stosownie do par. 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., zarządca drogi za umieszczenie reklamy bez zezwolenia w pasie drogowym pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie par. 10a. W par. 10a ust. 3 została ustalona stawka opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy w zależności na pasie jakiej drogi została reklama umieszczona.
W sprawie niniejszej jak wynika z materiału dowodowego "I." S.A. w O. umieściła bez zezwolenia reklamę w pasie drogowym, drogi krajowej nr 61 i reklama ta była umieszczona w okresie od 13 grudnia 1999 r. do 14 stycznia 2000 r. Prawidłowo zatem organy orzekające nałożyły stosownie do art. 40 ust. 1 pkt 5 na "I." S.A. karę pieniężną i kara ta została prawidłowo przez organy ustalona.
Organy stosownie do par. 10a ust. 3 przyjęły stawkę przewidzianą dla drogi krajowej, pomnożyły przez okres w którym reklama była umieszczona, oraz przez powierzchnię reklamy. Tak ustalona opłata została stosownie do par. 11 ust. 3 rozporządzenia podwyższona dziesięciokrotnie. Ustalona w ten sposób kwota stanowi karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Z par. 11 ust. 3 rozporządzenia wyraźnie wynika, że przyjmuje się opłaty naliczone na podstawie par. 10a, który to przepis przewiduje stawki dla reklamy w pasie zabudowanym.
Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia organu w tym zakresie stoją w sprzeczności ze "wskazaną podstawą prawną rozstrzygnięcia" - nie zasługuje w świetle podanych przepisów na uwzględnienie. Ustalenia organu co do wysokości kary pieniężnej w oparciu o powołane przepisy par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów jest prawidłowe jak i prawidłowo został powołany przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jako podstawa pobrania kary pieniężnej.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia zasługuje na uwzględnienie i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę przez jej oddalenie, zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.