Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Apolinarego S., Bogusława S. i Krzysztofa S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 5 września 2002 r. (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Mienia i Geodezji Urzędu Miasta O. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O., z dnia 10 lipca 2002 r. Nr (...), którą odmówiono Apolinaremu S., Bogusławowi S. i Krzysztofowi S. nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej będącej w ich współużytkowaniu wieczystym, położonej w O. przy ul. G. 8, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. 306 z obrębu 49. Decyzję wydano w trybie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./
Jak podano w uzasadnieniu wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji wydanej na skutek odwołania skarżących wskazało, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, roszczenie o nieodpłatne nabycie nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Podniesiono, że spośród wnioskodawców tylko Apolinary S. był współużytkownikiem wieczystym działki nr 306 w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. /data wejścia w życie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości/. Pozostali zaś współużytkownicy wieczyści nabyli udziały w prawie współużytkowania wieczystego po 26 maja 1990 r. Wskazano dalej, że Bogusławowi S. oraz Krzysztofowi S. nie przysługuje także roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności działki z tytułu następstwa prawnego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu II instancji, na podstawie tego przepisu możliwe jest następstwo prawne jedynie po osobie wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Skoro matka Bogusława i Krzysztofa S. zmarła przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, to nie spełnia ona warunków do nieodpłatnego nabycia nieruchomości, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy. W konsekwencji osoby, które nabyły po niej spadek nie mogą nabyć własności nieruchomości w trybie przewidzianym ustawą. Kolegium zakwestionowało pogląd organu I instancji, że przedmiotowa ustawa dotyczy tylko gospodarstw rolnych nabytych w trybie przepisów o osadnictwie rolnym, ale - zdaniem Kolegium - fakt ten nie miał znaczenia prawnego dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
Od powyższej decyzji skargę wnieśli: Apolinary S., Bogusław S. oraz Krzysztof S. Decyzjom organów obu instancji zarzucili błędną interpretację art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W skardze podniesiono, iż niezrozumiałym jest dlaczego Kolegium wydało decyzję odmowną także w stosunku do Apolinarego S., skoro w decyzji ustalono, że spełnia on warunki przewidziane ustawą do nabycia własności spornej nieruchomości. Wywodzono dalej, iż chybiony jest pogląd organu II instancji, jakoby Bogusław S. oraz Krzysztof S. nie mogli nabyć po zmarłej matce Czesławie S. własności nieruchomości, tylko z tego powodu, że zmarła ona w 1992 r., przed wejściem w życie ustawy. Podniesiono też, że Bogusław i Krzysztof S., jako jej synowie są następcami prawnymi. Zdaniem skarżących nie do przyjęcia jest interpretacja wskazanej ustawy prezentowana przez organy, według której prawo osób do nabycia nieruchomości uzależnia się od daty śmierci osoby uprawnionej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż nie jest zasadny argument podniesiony w skardze, że Apolinaremu S. przysługuje nieodpłatne nabycie własności nieruchomości z uwagi na fakt, że spełnia on przesłanki określone w ustawie do nabycia tejże własności. Podniesiono, iż ze współużytkowników wieczystych tylko Apolinary S. spełniał przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy. Przesłanek tych nie spełnili natomiast pozostali współużytkownicy. Okoliczność ta stanowi przesłankę negatywną do orzeczenia o nabyciu prawa własności udziału w odniesieniu do Apolinarego S. Zdaniem organu II instancji, zgodnie z art. 232 par. 1 Kodeksu Cywilnego przedmiotem prawa użytkowania wieczystego może być nieruchomość Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków. Zdaniem kolegium oznacza to, że użytkowanie wieczyste nie może istnieć na nieruchomości, której jeden z wymienionych podmiotów jest współwłaścicielem.
Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd wskazał, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem norm prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie problem sprowadza się do ustalenie czy w sytuacji kiedy nastąpiła zmiana w osobie użytkownika /współużytkownika wieczystego/ w czasie między określonymi w ustawie datami granicznymi dla uzyskania roszczenia o nabycie prawa własności tj. 26 maja 1990 r., a dniem wejścia w życie ustawy, następca prawny, który tylko w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym uzyskał prawo do przedmiotowego roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości. Bogusław S. i Krzysztof S. wstąpili w prawa po zmarłej matce Czesławie S. w drodze dziedziczenia /sukcesji uniwersalnej/. Zasadę sukcesji uniwersalnej statuuje art. 922 par. 1 Kodeksu Cywilnego, a wyraża się ona we wstąpieniu spadkobiercy w ogół należących do spadku cywilnych praw i obowiązków majątkowych zmarłego. Wprawdzie art. 922 Kc zalicza do spadku tylko prawa i obowiązki majątkowe, jednakże na spadkobierców mogą również przejść niektóre sytuacje prawne tzn. takie, w których prawo podmiotowe jeszcze nie powstało, lecz z których może ono powstać. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją prawną, która nie zrodziła jeszcze prawa w postaci roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności wieczyście użytkowanej nieruchomości, ale rozpoczął się bieg zdarzeń którego początkiem było posiadanie przez Czesławę S. prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. Przy sukcesji uniwersalnej w drodze nabycia spadku, spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki majątkowe spadkodawcy, a więc zachodzi tu kontynuacja praw majątkowych w takim zakresie jaki przysługiwał spadkodawcy. Przyjmując zatem, że spadkodawczyni była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r. - stanowiącym początek okresu posiadania prawa użytkowania wieczystego a następnie zmarła przed wejściem w życie ustawy o której mowa to jej spadkobiercy są kontynuatorami nabytych przez nią praw, w tym praw związanych z sytuacją prawną zapoczątkowaną w dniu 26 maja 1990 r., jeżeli spadkobiercy ci byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy. W takim przypadku Sąd uznał, iż przesłanka zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy odnosząca się do posiadania przez osobę fizyczną prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1999 r. i w dniu wejścia w życie tej ustawy została spełniona.
Od powyższego wyroku wniosło skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Jako podstawę kasacyjną podano naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż przedstawiona przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości jest błędna. Sukcesja jest terminem prawniczym używanym dla określenia nabycia pochodnego. Jak podkreśla z naciskiem A. Wolter w opracowaniu "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Warszawa 1970, str. 117 przy nabyciu pochodnym znaczenie istotne ma zależność prawa nabywcy od prawa poprzednika, a nie tylko następstwo czasowe. Skuteczność nabycia zależy od tego, czy przenoszącemu przysługiwało przenoszone prawo podmiotowe. Według Z. Radwańskiego prawo podmiotowe wyznaczone jest normami prawnymi w tym sensie, że określają one zdarzenia prawne, które jeżeli się spełnią, to wywołują konsekwencje prawne polegające na powstaniu praw podmiotowych /Prawo cywilne - część ogólna. Warszawa 1993, str. 69/. Konsekwencje prawne określonego zdarzenia prawnego w postaci prawa podmiotowego mogą powstać z chwilą spełnienia się tego zdarzenia bądź dopiero w przyszłości. Zawsze jednak muszą być pochodną norm prawnych.
Przechodząc od tych uwag ogólnych do rozpoznawanej sprawy skarżący stwierdza, że prawo obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia "26 maja 1990 r." /winno być 26 lipca 2001 r./ o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nie wiązało z faktem posiadania przez osobę fizyczną prawa użytkowania /współużytkowania/ wieczystego nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. skutku prawnego w postaci roszczenia o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości. Roszczenie takie zostało przyznane dopiero powołaną ustawą. Nie można zatem przyjąć, że osoba fizyczna będąca użytkownikiem /współużytkownikiem/ wieczystym nieruchomości określonej w art. 1 ust. 1 ustawy w wyżej wymienionym dniu, zmarła przed wejściem w życie ustawy znajdowała się - według prawa obowiązującego za jej życia - w sytuacji prawnej, z której dla niej mogło powstać w przyszłości prawo podmiotowe, to znaczy roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości. Prawo bowiem obowiązujące za jej życia takiego roszczenia w ogóle nie przewidywało. Nie można zaś oceniać sytuacji prawnej zmarłego - jak to uczynił Sąd w skarżonym wyroku - według przepisów prawa, które weszły w życie dopiero po jego śmierci. Sytuacja osoby fizycznej, będąca przedmiotem rozważań, byłaby sytuacją prawną, wchodzącą do spadku po tej osobie, gdyby za jej życia obowiązywała ustawa stanowiąca, że osoby fizyczne pozostające użytkownikami /współużytkownikami/ wieczystymi określonych nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r., które będą posiadały to prawo również w jakiejś dacie przyszłej /późniejszej od daty śmierci rzeczonej osoby/ będą uprawnione do nieodpłatnego nabycia własności tych nieruchomości.
Na powyższą skargę kasacyjną Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli odpowiedź Apolinary S., Bogusław S. i Krzysztof S. Wnoszą oni o odrzucenie skargi w całości i utrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz obciążenie kosztami postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Zdaniem tych stron postępowania Kolegium nie podaje oczywistych faktów, które samo przyznało wcześniej i które są oczywiste a wręcz nie podając ich fałszuje fakty. Stwierdza bowiem, że skarżący nie byli użytkownikami w świetle wymienionej ustawy w dwóch datach wymienionych w ustawie. Samo zaś wcześniej przyznało, że na pewno Apolinary S. spełnia ten warunek. Podnoszą oni również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno reprezentować nie tylko urzędy i samorządy ale również obywateli, którzy są członkami tych samorządów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. nr 113 poz. 1209 ze zm./ wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych /Dz.U. nr 46 poz. 340 ze zm./, i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie /art. 1 ust. 2 ustawy/. Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie jest już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji z 5 września 2002 r. w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika /współużytkownika/ wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z tych przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie ww. ustawy /24 października 2001 r./. Chodzi tu więc o ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu /współużytkownikowi/, który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu jego następcy prawnemu tj. osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy.
W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie, wyłoniło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. zmarła przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy /24 października 2001 r./ - a więc nie była posiadaczem tego prawa w drugiej, wymaganej przez ustawę dacie - ale w dacie tej - użytkownikiem wieczystym nieruchomości był spadkobierca tej osoby - jemu jako następcy prawnemu zmarłego użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie.
Jak zaznaczono - ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie - ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego - przy spełnieniu pozostałych warunków przewidzianych tą normą - w postaci uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed 11 lat /26 maja 1990 r./ jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy, który działał racjonalnie, dotyczy to wszystkich osób /fizycznych/, które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi z wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. Czesława S. - zmarła w grudniu 1992 r. - była wraz ze swym mężem Apolinarym S. w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w O. przy ul. G. Nr 8. Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwoma datami - 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jakkolwiek wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednak sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy, będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. Oznacza to, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1 rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości.
Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca 2001 r. umrze przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują spadkobiercy będący z mocy prawa kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie.
Potwierdzeniem tego stanowiska zdaje się być też cel, dla którego ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powstała. Jak wykazano wyżej, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym nie tylko zmiany, jakim poddana została ustawa w wyniku których roszczeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj, oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, ale także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia byli nie tylko użytkownicy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Wbrew temu, co wynika ze skargi kasacyjnej - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego by spadkobierców użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. ale zmarł przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej - gorzej - niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy kupna - sprzedaży, czy w drodze spadku po dniu wejścia w życie ustawy. W praktyce nabycie prawa użytkowania wieczystego przez omawiane kategorie następców prawnych, mógł niekiedy dzielić stosunkowo krótki okres czasu. Gdyby zatem przyjąć rozumowanie wnoszącego skargę kasacyjną, to np. gdyby użytkownik wieczysty, który miał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. zmarł w przededniu wejścia w życie ustawy z 26 lipca 2001 r. /tj. 23 października 2001 r./ do jego spadkobiercy - następcy prawni - nie mieliby prawa do roszczenia o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości mimo, że stali się z mocy prawa - wstępując w miejsce spadkobiercy - użytkownikami wieczystymi, natomiast następcy prawnemu użytkownika wieczystego, który nabyłby to prawo w drodze dziedziczenia lub umowy następnego dnia, po dniu wejścia w życie ustawy /25 października 2001 r./ roszczenie, o którym mowa przysługiwałoby.
Z analizy przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. nie można - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie na gruncie omawianej, sytuacji prawnej spadkobierców użytkownika wieczystego /który prawo to posiadał w dacie początkowej określonej w ustawie/, tylko z uwagi na datę jego śmierci i wyeliminowanie spadkobierców, którzy prawo to nabyli wprawdzie po 26 maja 1990 r. ale przed 24 października 2001 r. /wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r./ z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy.
W związku z tym, za prawidłowy należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku, że spadkobierca osoby fizycznej, która w dniu 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie /zmarły przed dniem wejścia w życie ustawy/ będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego, spełnia warunki do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości.
Tak więc zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu.
Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W związku z tym w oparciu o art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę kasacyjną, o której mowa należało oddalić.