Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. 4/II SA/Wr 2314/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Renaty Cz. na decyzję Wojewody D. z dnia 4 września 2002 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Starosty J. z dnia 12 kwietnia 2002 r. o przyznaniu R. Cz. zasiłku dla bezrobotnego na okres od 1 kwietnia 2002 r. do 1 lutego 2003 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że podstawą rozstrzygnięcia organów administracji było ustalenie, że skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J.-G. w dniu 1 lutego 2002 r., przedkładając świadectwo pracy o zatrudnieniu od 1 listopada 1993 r. do 31 stycznia 2002 r. oraz zaświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia. Na tej podstawie organy zastosowały przepis art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./,w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji, przyznając skarżącej prawo do zasiłku po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, na okres 10 a nie 12 miesięcy. Organy przyznały, że skarżąca była informowana w dacie rejestrowania jej jako bezrobotnej, że będzie miała prawo do pobierania zasiłku przez okres 12 miesięcy, jednakże było to skutkiem posługiwania się drukami, które nie były jeszcze dostosowane do zmienionego stanu prawnego, a ponadto nasuwały się poważne wątpliwości interpretacyjne co do przepisów nowelizujących ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd podzielił stanowisko organów, że z przepisów art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu tych przepisów, po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Pastwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/, obowiązujących w dacie wydawania decyzji w tej sprawie wynika, iż osoba zarejestrowana jako bezrobotna po dniu 1 stycznia 2002 r., w sytuacji gdy bezrobotny otrzymał odszkodowanie za czas skróconego okresu wypowiedzenia umowy o pracę, ma prawo do zasiłku po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie, a ponadto okres pobierania zasiłku ulega skróceniu o okres, za który bezrobotny otrzymał to odszkodowanie. Sąd wyraził przy tym pogląd, że nie może oceniać decyzji z dnia 20 lutego 2002 r. o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, ponieważ jest to decyzja w innej sprawie.
W skardze kasacyjnej Renaty Cz. podniesiony został zarzut naruszenia art. 133 par. 1 i art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ przez to, że Sąd nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 8 i art. 9 Kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej Sąd nie rozważył, że w bezspornych okolicznościach sprawy organy poinformowały ją w dniu 1 lutego 2002 r., iż po upływie 2 miesięcy będzie otrzymywała zasiłek przez okres 12 miesięcy, co było podstawą decyzji z dnia 20 lutego 2002 r. Dlatego też, na skutek błędnego pouczenia przez organy, skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków działania organów. Skoro organ w sposób wyraźny, na piśmie pouczył skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu, to zmiana tego stanowiska w zaskarżonych decyzjach stanowiła naruszenie zasad określonych w przepisach art. 8-9 Kpa.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wskazana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 8-9 Kpa, które polega na tym, że organy administracji rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę skarżącej z naruszeniem tych przepisów, natomiast Sąd oddalił skargę skarżącej pomimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem tych przepisów. Skarżąca dopatruje się naruszenia przepisów art. 8-9 Kpa w tym, że na skutek działania organów zatrudnienia i wprowadzenia jej w błąd zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, co jej zdaniem powinno skutkować uwzględnieniem skargi, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Skoro bowiem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8/ oraz są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa /art. 9/, to w okolicznościach tej sprawy negatywne skutki przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2002 r. nie mogą być zaakceptowane.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku wynika, że w sprawie skarżącej zasadniczy problem sprowadzał się do tego, że kiedy w dniu 1 lutego 2002 r., po rozwiązaniu umowy o pracę skarżąca zgłosiła się do urzędu pracy, istotne znaczenie dla skarżącej miała kwestia przez jaki okres będzie pobierała zasiłek dla bezrobotnego. Wynikało to z faktu, że umowa o pracę ze skarżącą została rozwiązana ze skróceniem okresu wypowiedzenia o 2 miesiące i wypłaceniem za ten okres odszkodowania. Według stanu prawnego obowiązującego w tym czasie, określonego ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, po nowelizacji tej ustawy, ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnym i Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. nr 154 poz. 1793/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., osobie, której przyznano status osoby bezrobotnej, nie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnego przez okres, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę /art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/, a ponadto okres pobierania zasiłku ulegał skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z powodu przyznania odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia /art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/. Taki stan prawny wynikał ze zmiany przepisu art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który z dniem 1 stycznia 2002 r. otrzymał brzmienie "Okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 5 ulega skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3" /skreślono w tym przepisie wyrazy "pkt 1-4"/. Według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 r. okres pobierania zasiłku nie ulegał skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z powodu przyznania odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia.
Przedstawienie stanu prawnego w tym zakresie na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, było konieczne dla rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 8-9 Kpa w tej sprawie.
Nie jest - co do zasady - kwestionowane stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze na decyzję organu drugiej instancji, iż w czasie kiedy zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy, a więc w lutym 2002 r., została przez nią podniesiona kwestia, jaki będzie okres pobierania zasiłku dla bezrobotnej, w sytuacji gdy otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę o 2 miesiące. Wówczas to otrzymała informację, że przyznanie statusu osoby bezrobotnej od 1 lutego 2002 r. spowoduje, iż nie będzie jej przysługiwało prawo do zasiłku przez okres 2 miesięcy po zarejestrowaniu, natomiast nie spowoduje to skrócenia okresu pobierania zasiłku o 2 miesiące. Była to więc informacja /pouczenie/ odnosząca się do stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2002 r., która nie uwzględniała konsekwencji wynikających z wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że w nowym stanie prawnym, obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., zasadnicze znaczenie miało to, czy skarżąca zarejestruje się i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2002 r., co powodowało ten skutek, że przez 2 miesiące nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnego, ale także okres pobierania zasiłku ulegał skróceniu o 2 miesiące, czy też skarżąca zarejestruje się jak bezrobotna po upływie okresu, o który skrócono okres wypowiedzenia umowy o pracę, a więc 1 kwietnia 2002 r., co powodowało ten skutek, że wprawdzie w lutym i marcu 2002 r. nie miałaby statusu osoby bezrobotnej, jednakże okres pobierania zasiłku nie podlegał skróceniu o czas skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Należy bowiem mieć na uwadze, że skrócenie okresu pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, można odnosić do "czasu nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3,"a więc do czasu, gdy określona osoba posiada już status bezrobotnego, lecz z określonych przyczyn nie przysługuje jej zasiłek.
W tym stanie rzeczy dla skarżącej istotne znaczenie miało to, czy zarejestruje się w urzędzie pracy i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2002 r., czy też z dniem 1 kwietnia 2002 r. Nie jest kwestionowane co do zasady stanowisko skarżącej, że zarejestrowała się w dniu 1 lutego 2002 r. i nie kwestionowała decyzji z dnia 20 lutego 2002 r. na skutek tego, że powiatowy urząd pracy w tym czasie nie dostrzegł konsekwencji wynikających ze zmiany przepisu art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i informował skarżącą, że okres pobierania zasiłku nie ulegnie skróceniu, także wtedy gdy zarejestruje się w dniu 1 lutego 2002 r. i przez 2 miesiące będzie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nie można odmówić racji skarżącej, że działała w zaufaniu do organu i przekazanych przez ten organ informacji, a wobec tego to, że zarejestrowała się jako bezrobotna od 1 lutego 2002 r., a nie od 1 kwietnia 2002 r., było wyłącznie tego następstwem. Rozsądnie oceniając można przyjąć, że skarżąca wiedząc, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 lutego 2002 r. spowoduje skrócenie okresu pobierania zasiłku do 10 miesięcy, podczas gdy w razie uzyskania statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 kwietnia 2002 r. będzie miała prawo do zasiłku przez 12 miesięcy, wybrałaby rozwiązanie, które było dla niej korzystniejsze.
Przytoczone okoliczności wskazują, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8-9 Kpa nastąpiło już w toku postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia 20 lutego 2002 r., ale także w toku dalszego postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 4 września 2002 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2004 r. przyznająca zasiłek skarżącej na okres od 1 kwietnia 2002 r. do 1 lutego 2003 r. Nie można podzielić stanowiska organów zatrudnienia, że w takim stanie faktycznym i prawnym sprawy nie jest możliwe naprawienie negatywnych dla skarżącej skutków tylko dlatego, że nie została zaskarżona i jest ostateczna decyzja z dnia 20 lutego 2002 r. Również nie można zgodzić się z oceną Sądu wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że nie jest możliwe wzruszenie zaskarżonej decyzji w tej sprawie ponieważ stoi temu na przeszkodzie wcześniejsza decyzja z dnia 20 lutego 2002 r., która nie została zaskarżona i jest ostateczna.
Otóż należy podnieść, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o przyznaniu skarżącej statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego i decyzje późniejsze dotyczące przyznania zasiłku na wskazany okres, są rozstrzygnięciami w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Wskazuje na to odniesienie tego określenia do wszystkich postępowań, w których podjęte zostały rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, iż Sąd nie mógł dokonać oceny decyzji z dnia 20 lutego 2002 r., ponieważ jest to decyzja wydana w innej sprawie, a wobec tego z mocy art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie może oceniać tej decyzji, gdyż jest wydana w innej sprawie. Stanowisko to nie uwzględnia unormowania wynikającego z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
To wadliwe stanowisko doprowadziło do tego, że Sąd nie ocenił zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji z dnia 20 lutego 2002 r. co do tego, czy zostały naruszone przepisy art. 8-9 Kpa oraz jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tych przepisów. Nie można przecież wykluczyć, że w razie uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji z dnia 20 lutego 2002 r. otwiera się możliwość innego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym co do okresu, w którym skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę kasacyjną oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.