Uzasadnienie
T. M. zaskarżył skargą kasacyjną, wniesioną na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.),wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1862/01, którym została oddalona jego skarga na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...].
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
T. M. został zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu 1 czerwca 2001 r. oraz przyznano mu zasiłek dla bezrobotnych od dnia 9 czerwca 2001 r. Dnia 29 czerwca 2001 r. T. M. wystąpił o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, podając, że pracował 30 lat, w tym ponad 15 lat wykonywał pracę w szczególnym charakterze jako kierowca w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R. (od 3 marca 1972 r. do 30 czerwca 1992 r.). Ponadto podał we wniosku, że Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt IV P 511/01 oddalił jego powództwo o ustalenie, że praca w okresie od marca 1972 r. do czerwca 1992 r. na stanowisku kierowcy samochodów ciężarowych o ładowności 4,5 t. była wykonywana w warunkach szczególnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Rejonowy stwierdził, że T. M. nie ma interesu prawnego w dochodzeniu ustalenia tej przesłanki w drodze powództwa cywilnego, ponieważ ustalenie to ma służyć wyłącznie dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, a wobec tego ustalenie to powinno być przedmiotem postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] S. odmówił przyznania T. M. zasiłku przedemerytalnego.
Organ ten ustalił, że T. M. pracował ponad 31 lat, jednakże nie udokumentował, iż co najmniej 15 lat wykonywał pracę w warunkach szkodliwych lub w szczególnym charakterze. Powołując się na wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, organ uznał, że okres pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze powinien być potwierdzony przez zakład pracy w świadectwie pracy lub zaświadczeniu, wydanym na podstawie dokumentacji prowadzonej przez zakład pracy, a tym samym urząd pracy prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie jest właściwy do ustalenia, czy praca w określonym czasie była wykonywana w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze.
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż T. M. nie spełnia warunków do przyznania zasiłku przedemerytalnego określonych w art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), ponieważ nie przedstawił świadectwa pracy lub innego dokumentu stwierdzającego wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat. W odwołaniu, po którego rozpoznaniu została wydana decyzja Wojewody L., T. M. podnosił, iż organ pierwszej instancji uchylił się od przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, wbrew stanowisku wyrażonemu w wyroku Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 28 czerwca 2001 r.
T. M. zaskarżył decyzję Wojewody Lubelskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, podnosząc zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu oraz art. 37 j powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ponieważ organy administracji bezzasadnie odmówiły przeprowadzenia dowodów na okoliczność, iż jako kierowca zatrudniony w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R. wykonywał pracę w warunkach szczególnych.
Niezależnie od tego T. M. wniósł apelację od wyroku Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 28 czerwca 2001 r., która została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt VII Pa 406/01. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Okręgowy w Lublinie stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego okoliczność zatrudnienia pracownika w szczególnych warunkach może być przedmiotem samodzielnych ustaleń urzędu pracy, poprzedzonych wnioskiem zainteresowanego wraz z dowodami koniecznymi do wykazania zasadności tego wniosku, a wobec tego bezprzedmiotowa jest ocena merytoryczna dowodów wskazanych przez T. M. w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd Okręgowy powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że "całokształt postępowania dotyczącego prawa do świadczeń przyznanych w drodze decyzji administracyjnej należy do właściwości organów, które te świadczenia przyznają".
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, oddalając skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2003 r. przyjął, że skarga nie jest zasadna, ponieważ skarżący nie udowodnił, iż przez okres co najmniej 15 lat pracował w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Okoliczność ta powinna być udowodniona świadectwami pracy wydanymi przez pracodawcę w chwili rozwiązania stosunku pracy. Sąd powołał się na obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 37 j ust. 1 a powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który stanowi, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach emerytalno-rentowych, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu wyroku, że powództwo skarżącego o ustalenie, iż jako kierowca samochodu ciężarowego o tonażu 4,5 t. pracował w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R. w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze zostało odrzucone, zaś skarżący, choć uważał to rozstrzygnięcie za błędne, nie zaskarżył go do Sądu Okręgowego w Lublinie. W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę także, iż skarżący był zatrudniony jako kierowca samochodu ciężarowego u różnych pracodawców, lecz żadne ze świadectw pracy przedłożonych przez skarżącego nie stwierdza, ze wykonywał pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze.
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy umorzył postępowanie w sprawie z rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 maja 2003 r., na podstawie art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W skardze kasacyjnej od wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 7 maja 2003 r. T. M. wskazał jako podstawę kasacyjną przepis art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a także art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 21 i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych sprowadza się w zasadzie do zarzutu, że na skutek wadliwego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji obu instancji skarżący został pozbawiony możliwości wykazania, iż spełnia warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego, zaś sąd administracyjny przyjął, że decyzja wydana w takiej sytuacji nie narusza przepisów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle bezspornego stanu faktycznego skarżący T. M. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 1 czerwca 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli posiadała okres 30 lat pracy, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu- Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56). Zgodnie z wykazem A (dział VIII pkt 2) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43 z późn. zm.) praca kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnym ciężarze całkowitym powyżej 3,5 tony została zaliczona do prac w szczególnych warunkach.
Nie jest kwestionowane, że skarżący T. M. pracował powyżej 30 lat. Problem w tej sprawie sprowadzał się do tego, że skarżący twierdził, że ponad 15 lat wykonywał pracę jako kierowca samochodu ciężarowego w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R., jednakże z uwagi na brak takiego stwierdzenia w świadectwie pracy oraz likwidację Spółdzielni, okoliczność tą zamierzał udowodnić powołując się na inne środki dowodowe, a w szczególności zeznania świadków.
Za wadliwe należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji, który w decyzji z dnia [...] przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego organ nie może prowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie w celu ustalenia, czy strona tego postępowania wykonywała pracę w szczególnych warunkach. Jest to tym bardziej wadliwe, że przed wszczęciem tego postępowania sąd powszechny oddalił powództwo T. M. o ustalenie, że wykonywał pracę w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R. w szczególnych warunkach. Odwołanie się w art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do przepisów emerytalnych dotyczyło jednoznacznie jedynie określenia, jakie prace mogą być uznane za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, nie przesądzało natomiast tego, w jaki sposób należy wykazać, że praca była wykonywana w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze.
Obowiązki pracodawcy określone w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., polegające na tym, że zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub w świadectwie pracy (§ 2 ust. 2), nie wykluczały udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami, zwłaszcza, gdy zakład pracy został zlikwidowany.
Należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 1510/00, iż w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała pracę w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze organ administracji obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.), co oznacza, że okresy wykonywania tych prac nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., I PKN 413/00 (OSNIPUSi SP z 2003 r., Nr 6, poz. 150) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń.
Naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez organ administracji pierwszej instancji, a w szczególności całkowicie bezzasadne zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i tym samym niewyjaśnienie istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, doprowadziło do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy kwestia ta w ogóle nie została wyjaśniona. Wadliwości tej nie może konwalidować tylko to, że z dniem 12 września 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz. 973), która w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodała ust. 1 - w brzmieniu "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu." Po pierwsze, zmiana ta weszła w życie po upływie kilku miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, a więc nie było żadnych przeszkód prawnych do wyjaśnienia sprawy przed wejściem w życie tej zmiany przez organy administracji. Po drugie, powołanie się przez organ odwoławczy na zamianę przepisów, powołaną ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. jest o tyle wadliwe, że organ ten w ogóle nie odniósł się do wyroku Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt IV P 511/01, od którego skarżący wniósł apelację. Po trzecie, zmiana ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na którą wskazał organ odwoławczy wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego (postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt III KKO 14/01, z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt III KKO 4/02). Z kolei w uchwale z dnia 8 maja 2002 r., III PZP 6/02 (OSNIPUSiSP z 2003 r., nr 9, poz. 213) Sąd Najwyższy przyjął, iż dodanie ust 1- w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje.
Tych kwestii nie miał na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę T. M. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...]. Należy przy tym podnieść, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd przyjął, że powództwo T. M. o ustalenie, iż w Spółdzielni Transportu Wiejskiego w R. wykonywał pracę w szczególnym charakterze zostało odrzucone, zaś niezaskarżenie tego postanowienia do sądu drugiej instancji spowodowało, że postanowienie to się uprawomocniło. Tymczasem z akt sprawy Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej wynika, ze Sąd oddalił powództwo wyrokiem z dnia 28 czerwca 2001 r., T. M. wniósł apelację od tego wyroku, która została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt VII Pa 406/01. Tak więc splot postępowania administracyjnego i postępowania przed sądem powszechnym oraz orzekanie przez organy administracji w całkowitym oderwaniu od wzajemnej zależności między tymi postępowaniami doprowadziło do sytuacji, że odmowa przyznania skarżącemu T. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego nastąpiła z naruszeniem art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 75 k.p.a., w tym znaczeniu, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał, że co najmniej przez 15 lat wykonywał pracę w warunkach szczególnych, podczas gdy organ uchylił się całkowicie od przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność, a więc tej okoliczności w ogóle nie wyjaśnił. Przepisy o postępowaniu mają służyć wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie może być, więc zaakceptowane takie postępowanie, jak w tej sprawie, które w ostatecznym rezultacie pozbawia stronę jakiejkolwiek możliwości wykazania swoich racji. Na skutek wykazanych wadliwości postępowania, których dopuściły się organy administracji i zmieniającego się stanu prawnego w toku postępowania, skarżący został postawiony w sytuacji, iż wykonywania pracy w szczególnych warunkach nie mógł udowodnić ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem powszechnym. Narusza to podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i 8 k.p.a.
Kolejny problem wiąże się z ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793).
Z mocy art. 3 pkt 13 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony art. 37 j w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże w art. 11 ust. 2 tej ustawy zostało przyjęte unormowanie, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że postępowanie w sprawie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ powołany przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. może mieć zastosowanie do skarżącego.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ została nim oddalona skarga na decyzje, które zostały wydane z naruszeniem tych przepisów.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na skutek uchylenia decyzji sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., który w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie osób nakazuje stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Oznacza to, że organ administracji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe, obejmujące także dowody wskazane przez skarżącego w celu wyjaśnienia, czy skarżący w Spółdzielni Transporty Wiejskiego w R. w latach 1972-1992 wykonywał pracę w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach, w rozumieniu powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
O zwrocie kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, które obejmują koszty zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego, Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.