Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Marii C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 1 października 2003 r. (...), w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia 15 lipca 2003 r. Prezydent Miasta B., na podstawie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ oraz par. 23 Uchwały Rady Miejskiej B. (...) z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, ustalił na kwotę 1.084, 53 zł należną od Marii C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy Z. w B., składającej się z działki o numerze 363 o powierzchni 0,0893 ha, wskutek modernizacji ulicy Z. Organ ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielką opisanej wyżej nieruchomości z udziałem 2/4. W październiku 2001 r. ukończono modernizację ulicy Z., co w dużym stopniu wpłynęło na poprawę warunków użytkowania przyległych posesji poprzez zmniejszenie zapylenia, poprawę komfortu i bezpieczeństwa ruchu pieszego i mechanicznego oraz poprzez uregulowanie odpływów wód opadowych. W ten sposób podwyższono standard przyległych do ulicy nieruchomości, co automatycznie oddziaływuje na wzrost ich wartości, a tym samym cenę przyległych gruntów. Przed modernizacją ulica Z. miała nawierzchnię gruntową, nierówną i pozbawioną należytego odprowadzenia wód powierzchniowych. Przepis art. 44 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez ponoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do uchwały Rady Miejskiej w B. wskazanej w decyzji, wynosi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość posiadała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaka ma po ich wybudowaniu.
Z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości skarżącej w następstwie modernizacji ulicy wzrosła o kwotę 6.411 zł. Obliczona od tego wzrostu należna opłata adiacencka, stosowna do udziału skarżącej w nieruchomości i po odliczeniu udziału pieniężnego skarżącej wniesionego na rzecz modernizacji, wyniosła kwotę 1.084,53 zł.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podtrzymała zgłaszane w postępowaniu twierdzenia, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstał albowiem zmodernizowano jedynie część ulicy, pozostawiając w dotychczasowym stanie dojazdy, co w połączeniu z ustaleniem jednego kierunku ruchu znacznie jedynie pogorszyło warunki poruszania się po osiedlu. Nadto, odwołująca się zakwestionowała operat szacunkowy, zarzucają mu nieadekwatność ustaleń co do cech jego nieruchomości, przyjęcie niewłaściwego współczynnika korygującego w pozycji położenia nieruchomości i niewłaściwy dobór. nieruchomości porównawczych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 1 października 2003 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B., w części ustalającej obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej ponad kwotę 986,97 zł., w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Co do zasady organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy, dokonane przez organ I instancji. Korekta wysokości opłaty adiacenckiej była następstwem przyjęcia innej metody obliczenia, uwzględniającej procentowy wkład pieniężny komitetu społecznego budowy w inwestycję, stanowiący 19,21 % całości wydatków na zmodernizowanie ulicy. Skarżąca, jak przyjęło kolegium - mogła więc być zobowiązana do partycypowania w kosztach modernizacji, jedynie w części i odnośnie udziału skarżącej na kwotę 986,97 zł.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria C. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Skarżąca podtrzymała twierdzenie, iż na datę wydania zaskarżonej decyzji nie powstał jeszcze obowiązek uiszczenia opłat adiacenckich z tytułu modernizacji drogi. Wykonanie nawierzchni z polbruku na części ulicy nie jest bowiem modernizacją drogi. Kolegium, zdaniem skarżącej nie odniosło się do podniesionej w odwołaniu kwestii rozumienia pojęcia "modernizacji drogi". Wykonany zakres prac nie tylko nie podwyższył parametrów drogi, a parametry eksploatacyjne, zważywszy na zorganizowanie jednego kierunku ruchu, wręcz pogorszył. Nadto Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów dotyczących rzetelności operatu szacunkowego i jego adekwatności do realiów usytuowania nieruchomości skarżącej /dostęp do wąskiej 3-metrowej ulicy o jednym kierunku ruchu/. Wycena wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę stoi w jawnej dysproporcji do cen, za jakie miasto wykupuje pod ulicę nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie /przy ul. D./. Specyficzne warunki ul. Z. nakazywały zastosowanie innych współczynników korygujących, uwzględniających ułomności nieruchomości położonych przy tej ulicy. Zdaniem skarżącej decyzja naruszyła art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami odczytywany łącznie z art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając powyższą skargę, stwierdził iż zaskarżona decyzją nie naruszyła przepisów prawa, w tym wskazanych przez stronę przepisów art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami odczytywanego w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych.
Z art. 145 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić każdorazowo po urządzeniu lub po modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym decyzja ustalająca opłatę adiacencką może być wydana - jak stanowi ust. 2 art. 145 ww. ustawy - w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2001 r. modernizacja ulicy Z. miała objąć odcinek II-III tejże ulicy i polegać na wykonaniu nawierzchni ulicy wraz z budową kanalizacji deszczowej. Bezspornym jest, że przewidziany pozwoleniem na budowę zakres robót został w całości zrealizowany, a w dniu 2 października 2001 r. nastąpił końcowy odbiór. inwestycji i przekazanie do użytkowania zmodernizowanej nawierzchni ulicy Z. o długości 231 mb. W założeniu zatem modernizacja tej ulicy nie obejmowała odcinka stanowiącego wjazd od strony ulicy D. Z kopii mapy ewidencji gruntów wynika zresztą, iż posesje po obu stronach tego odcinka mają numery porządkowe przypisane do ulicy D. Właściciele nieruchomości mających wjazd od strony ulicy Z., będący stronami postępowania o pozwolenie na budowę ulicy, zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r., od początku musieli mieć świadomość zakresu modernizacji i faktu nieobjęcia robotami odcinka stanowiącego wjazd od strony ulicy D. Porównanie stanu ulicy Z. sprzed modernizacji do jej stanu po wykonaniu robót objętych pozwoleniem na budowę, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych ulicy, poprzez zmianę nawierzchni oraz urządzenie wjazdów na teren poszczególnych posesji. Ponadto, przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, jest kwestią obojętną sposób rozwiązania organizacji ruchu.
W ocenie Sądu, również akcentowana przez skarżącą niewielka szerokość ulicy Z. pomijając to, że jest wielkością zastaną, nie wpływa na zmniejszenie wartości działek położonych przy tej ulicy. Przeciwnie, położenie nieruchomości przy ulicy o charakterze lokalnym, o mniejszym natężeniu ruchu niż na drogach przelotowych, zwykle dowodzi większej atrakcyjności nieruchomości.
Sąd nie znalazł również podstaw do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości nieruchomości skarżącej. Wykorzystanie jako argumentu przeciwko zawyżeniu wyceny, faktu wykupu przez miasto działek położonych obok, tj. przy ulicy D., za cenę kilkakrotnie niższą, jest o tyle nietrafne, że wykup dotyczył - jak podaje skarżąca - pozyskiwania gruntu na budowę drogi czyli przeznaczonego na cele inne niż nieruchomość skarżącego. Przy ustalaniu zaś wartości nieruchomości metodą porównawczą, miarodajne być może porównanie działek przeznaczonych na takie same cele, w tym przypadku pod zabudowę jednorodzinną. Skarżąca, kwestionując operat szacunkowy, nie wskazuje konkretnie jakie przepisy prawne, regulujące zasady wyceny nieruchomości oraz tryb sporządzania operatu, zostały naruszone przez rzeczoznawcę.
Maria C. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:
- naruszenie przepisów art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /w skardze kasacyjnej jest "o gospodarce gruntami"/ polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustawowa przesłanka tj. "modernizacja drogi" jest pojęciem tożsamym z wykonaniem zadania inwestycyjnego w zakresie objętym pozwoleniem na budowę /nawierzchni na części ulicy/ i tym samym przez przyjęcie jako podstawy do naliczenia opłat adiacenckich faktu wykonania części nawierzchni;
- naruszenie art. 153 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce gruntami oraz par. 5.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 230 poz. 1924/, polegające na pozytywnej ocenie operatu szacunkowego, w którym przy szacowaniu nieruchomości metodą porównawczą nie zastosowano wskaźników korygujących uwzględniających cechy różniące porównywanie nieruchomości, w tym faktu nie wykonania nawierzchni z polbruku na ok. 1/4 długości ulicy, jej 3-metrowej szerokości i wprowadzenia jednokierunkowego ruchu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ustalenia wzrostu wartości działki;
- naruszenie par. 41.2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego poprzez pozytywną ocenę operatu szacunkowego, który nie uwzględnia warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń - tj. nie wykonanie nawierzchni na 1/4 długości ulicy.
W oparciu o przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowego wyroku i wydanie wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 10 października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. ustalającą opłaty adiacenckie oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za wszystkie instancje; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zdaniem skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku narusza art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wymierzać opłaty adiacenckie można dopiero po zakończeniu prac modernizacji drogi. Wydaje się oczywiste, że modernizacja drogi z powodu ułożenia jej nawierzchni winna dotyczyć nawierzchni na całej długości ulicy. Roboty modernizacyjne ulicy Z. natomiast, nie zostały zakończone w znacznej swojej części. Widok aktualnego stanu z dziurami większymi niż przed rozpoczęciem prac, po których mieszkańcy codziennie wjeżdżają i wyjeżdżają obrazują załączone do akt sprawy zdjęcia. Ten niezaprzeczalny fakt przyznał w motywach swego rozstrzygnięcia WSA. Z uwagi na brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicji "modernizacja drogi" należy posiłkować się definicją, która była zawarta w ustawie o drogach publicznych, do których zalicza się również drogi gminne. Zgodnie z art. 4 pkt 9 tej ustawy określenie "modernizacja drogi" oznaczało wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Tymczasem wykonany zakres prac pogorszył parametry eksploatacyjne drogi.
W ocenie skarżącej - wolą ustawodawcy tworzącego ustawę o gospodarce nieruchomościami było niewątpliwie umożliwienie gminom naliczenia opłat po zakończeniu prac modernizacyjnych całej drogi. W przeciwnym wypadku użyłby niewątpliwie słów "lub jej części".
Ponadto, w operacie szacunkowym, będącym podstawą do naliczania opłat, znajduje się opis przedmiotu nieruchomości, który opisuje - zdaniem skarżącej - stan odmienny od faktycznego. Rzeczoznawca pisze, że "są to działki zabudowane w większości domami jednorodzinnymi, przylegające do zmodernizowanej ulicy o nawierzchni z betonowej kostki brukowej wraz z przyległymi chodnikami (...)". Natomiast Z. nie ma chodników i jest zabudowany wyłącznie domami jednorodzinnymi /a nie w większości/. Jednocześnie w żadnym punkcie operatu nie znajdujemy - jak podaje skarżąca - nawet najmniejszego wskaźnika korygującego "w dół" z uwagi na fakt nie zakończenia modernizacji, faktu bardzo wąskiej ulicy, co w sposób istotny utrudnia ruch oraz wprowadzenia jednokierunkowości, co naraża mieszkańców na długie objazdy i większe koszty.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku Sądu I instancji jedynie zgodnie ze wskazanymi w skardze zarzutami.
Nie posiada natomiast uprawnień do rozszerzania tych zarzutów, a więc nawet w przypadku istnienia innych naruszeń prawa nie podniesionych w podstawach kasacyjnych, nie może brać ich pod uwagę.
Tak więc rozpoznając skargę w jej granicach Sąd uznał, iż nie mają one uzasadnionych podstaw.
Nie jest bowiem zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomością /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Przepis ten stanowi podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku m.in. urządzenia lub modernizacji drogi.
Pojęcie modernizacji drogi nie zostało sprecyzowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ale jak zasadnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, pojęcie to ma swoje ustawowe określenie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji tj. t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/, zgodnie z którą modernizacja drogi oznacza także wykonania robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi.
Natomiast wbrew temu, co się twierdzi w skardze kasacyjnej, nie może budzić wątpliwości, iż poprzez wykonanie robót polegających na położeniu nawierzchni ulicy, budowie kanalizacji deszczowej oraz wjazdów do poszczególnych nieruchomości podwyższyły się parametry techniczne oraz eksploatacyjne ulicy. Przy czym podwyższenie tych parametrów jest niezależne od organizacji ruchu na tej ulicy, a tym bardziej od jej szerokości, która w wyniku modernizacji nie uległa zmianie w porównaniu ze stanem pierwotnym. Bezsporne jest, że modernizacja ulicy nastąpiła jedynie na jej znacznej części i na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżącej. Sam więc fakt, iż na niecałej długości ulicy nastąpiła jej modernizacja nie zmienia okoliczność, iż modernizacja taka nastąpiła, a więc zachodzi przesłanka, o której, mowa w art. 145 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Natomiast możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest uzależniona od faktu, czy nastąpiła modernizacja całej ulicy, czy też jej części, ale od faktu czy modernizacja spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a tę okoliczność ustala stosownie do art. 145 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy. W niniejszej sprawie takie ustalenia zostały poczynione i rzeczoznawca określił wzrost wartości nieruchomości. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Sąd I instancji uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ art. 145 ust. 1 wskazanej ustawy, dokonał błędnej wykładni tego przepisu.
Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 5 ust. 1 i par. 41 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. - w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 230 poz. 1924/ poprzez pozytywną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, który powinien uwzględniać w tym operacie odpowiednie wskaźniki korygujące.
Powołany w skardze art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem precyzującym warunki zastosowania metody porównawczej do określenia wartości nieruchomości. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż w niniejszej sprawie właściwą metodą do ustalenia tej wartości jest podejście porównawcze.
Taka też metoda została zastosowania przez rzeczoznawcę. Natomiast z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że rzeczoznawca brał pod uwagę wskaźniki korygujące z uwagi na cechy różniące poszczególne nieruchomości.
Wykazał się również znajomością cen transakcyjnych nieruchomości podobnych i cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen, o którym stanowi par. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Wbrew twierdzeniom skargi, wynika to wprost z operatu szacunkowego dołączonego do akt administracyjnych, gdzie szczegółowo przedstawiono zastosowane warunki korygujące. Uwzględniono również przepis par. 41 ust. 2 rozporządzenia tj. odległość nieruchomości od zmodernizowanej ulicy oraz warunki połączenia z tą ulicą.
W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość położona jest przy zmodernizowanej ulicy i ma urządzone połączenie z tą ulicą.
Dodać przy tym należy, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie zgadzała się z dokonaną wyceną wartości nieruchomości, ale nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego jej przekonanie o zawężeniu tej wartości, a nawet nie wnioskowała o przeprowadzenie takiego dowodu.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż Sąd I instancji, który - jak wynika z uzasadnienia wyroku - dokładnie zapoznał się za zgromadzonym materiałem dowodowym, miał podstawy do uznania, iż przy określeniu wartości nieruchomości, organ nie naruszył przepisów.
Z tych wszystkich względów uznając, iż wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.