Uzasadnienie
OSK 814/04
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r., IV SA 3929/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Adama B. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 25 września 2003 r., (...). Jak ustalił Sąd I instancji, Rada Miasta P. zaskarżoną uchwałą odrzuciła zarzut Adama B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. etap III. Zarzut dotyczył wytyczenia drogi 7 K.Dd. W projekcie planu przewidziano poszerzenie istniejącej drogi o szerokości 5 m - do 12,5 m i przedłużenie tej drogi poprzez zajęcie pasa działki Nr 546/02, należącej do wnoszącego zarzut. W zarzucie podniesiono, że projekt nie uwzględnił faktu, że projektowana droga przebiegałaby bezpośrednio pod oknami i przy drzwiach budynku sąsiadki, jak również zajęłaby 1/3 podwórka Adama B. W pasie obecnie istniejącej drogi znajduje się gazociąg, wodociąg oraz linie: elektryczna i telefoniczna, wykonane jest też nowe ogrodzenie działki. Poza tym - zdaniem wnoszącego zarzut - wykonanie drogi według projektowanej trasy pogorszy warunki użytkowania jego działki, narażając mieszkańców na wdychanie spalin oraz zakłócenie ciszy i spokoju.
W uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu podano, że zgodnie z uchwałą (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B., zakres planu miał obejmować - m. in. odpowiednio do treści art. 10 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. W tej sytuacji wyznaczenie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się również ciągi infrastruktury technicznej jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Parametry, głównie szerokość projektowanych lub poszerzanych dróg zostały dostosowane do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, przy czym każda z wyznaczonych dróg stanowiła przedmiot odrębnej analizy. Wyznaczona droga 7 KDd łączy drogę 5 KDd z drogą wojewódzką P. - G. i jest konieczna dla zapewnienia właściwych warunków obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektem planu. Wyznaczony układ drogowy uzyskał uzgodnienia wymagane art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Usytuowane włączenie poprzecznych ciągów ulicznych do drogi wojewódzkiej nr 722 i szerokości tej drogi w liniach rozgraniczających są zgodne z pow. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej".
Skargę na tę uchwałę wniósł do sądu administracyjnego Adam B., który podtrzymał argument, że poszerzona droga ma być wykonana kosztem jego posesji W ocenie skarżącego - Rada Miasta powinna opierać się nie tylko na "surowych" planach, ale również na opinii rzeczoznawców, którzy zapoznaliby się z terenem i stanem faktycznym w chwili obecnej. Tymczasem plan nie uwzględnia istnienia dwóch budynków wzniesionych na działce sąsiadującej z działką skarżącego, które znalazłyby się w odległości 2 m od projektowanej drogi Nie uwzględnia też dwudziestoletnich świerków rosnących przy istniejącym odcinku drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że w postępowaniu planistycznym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, samo przez się nie musi stanowić o naruszeniu prawa bądź przesądzać o nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części Sąd I Instancji podkreślił, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepisy której są przygotowywane i uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jest jedną z ustaw, która może ograniczać własność. Art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroni własność, ten sam jednak przepis dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności /por, art. 140 Kc/.
Do zadań własnych gminy - stwierdził Sąd - należy bowiem ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu /art. 4 ust. 1 ustawy/. Uszczegółowieniem tego przepisu, stanowiącego o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 10 ustawy, który konkretyzuje materie, jakie mają być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym również wcześniej w jego projekcie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, wyznaczenie trasy drogi mieści się w granicach uprawnień planistycznych organów gminy, celowość zaś takiej inwestycji nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego.
Z materiałów sprawy wynika, że przedmiotowy projekt planu dotyczy interesu skarżącego. Skarżący jest bowiem właścicielem działki w części znajdującej się w liniach rozgraniczających projektowanej trasy komunikacji. Jest też niewątpliwe, że w wyniku kwestionowanych ustaleń planu interes prawny skarżącego zostanie naruszony. Przeznaczenie bowiem na cele komunikacyjne części działki pozostającej w użytkowaniu skarżącego, spowoduje ograniczenia w korzystaniu z tej działki w sposób dotychczasowy. To wszystko nie oznacza jednak - zdaniem Sądu - że Rada Gminy była zobowiązana do uwzględnienia zarzutu.
W rozpoznawanej sprawie z jej materiałów nie wynika bowiem, aby Rada Gminy przeznaczając część przedmiotowej działki na cele komunikacyjne naruszyła przepisy prawa materialnego, czy też przepisy prawa procesowego, wynikające z ustawowo określonej procedury planistycznej /art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Adam B., reprezentowany przez adwokata Ewę M.-S., zarzucając naruszenie prawa materialnego- art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Naruszenie ww. przepisów prawa nastąpiło, zdaniem skarżącego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wzięciu pod uwagę przez Sąd I instancji, iż zaskarżony akt prawa miejscowego narusza istotę prawa własności, a co za tym Idzie - Sąd nierozpoznał merytorycznego zarzutu skarżącego w tym przedmiocie.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wnoszący skargę kasacyjną Adam B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej - tak jak tego wymaga art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Sąd doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw; Nie można bowiem podzielić zarzutu naruszenia przez sąd orzekający w sprawie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zarzutu błędniej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 24, obowiązującej w dacie orzekania, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ to trzeba zauważyć, iż ustalenia zakwestionowanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. aczkolwiek ingerują w sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego to nie uniemożliwiają mu wykonywanie tego prawa. Nieruchomość gruntowa skarżącego jest zabudowana w ten sposób, że budynek mieszkalny i po poszerzeniu spornej drogi może służyć właściwym mu celom, a ewentualne związane z tym przesunięcie ogrodzenia w głąb działki, chociaż niewątpliwie uciążliwe, trudno byłoby uznać za naruszenie istoty prawa własności Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności skarżącego, a nie naruszeniem jego istoty, a jeżeli tak to Sąd ten nie naruszył przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 24 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisów art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku a jej art. 21 ust. 1 i 2, prawidłowo wszystkie te regulacje Interpretując 1 stosując w sprawie. Przywołany przepis art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględniać prawo własności w gospodarowaniu przestrzenią nie wyklucza możliwości ograniczania tego prawa w interesie publicznym, choć w państwie praworządnym, może to się odbywać w drodze ustawy /art. 64 ust. 3 Konstytucji RP/, Taką ustawą w niniejszej sprawie była ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., której art. 4 ust. 1 dozwalał gminie na ustalanie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenów położonych na jej obszarze, min. pod drogi jeżeli wymagał tego interes publiczny. Oczywiście gmina nie mogła wykonywać tego uprawnienia arbitralnie i nadużywać przysługujących jej uprawnień, ale też w świetle materiałów sprawy Rada Miejska w P., podejmując zaskarżoną uchwałę, tego nie uczyniła, w uzasadnieniu uchwały wskazując na obiektywną potrzebę - potwierdzoną uzgodnieniami z organami administracji publicznej, właściwymi w sprawie - poprowadzenie drogi w części przez działkę skarżącego /przedłużenie drogi już istniejącej/, co z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę zasadnie oceniając, iż Rada Miejska w P. nie nadużyła przysługujących jej uprawnień, doktrynalne określonych władztwem planistycznym.
W świetle powyższego wywodu nie można uznać też za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd orzekający w sprawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tej jego części która zobowiązuje do uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżącego, skoro w zaskarżonej uchwale takie uzasadnienia się znalazły. Zasadnie zatem Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała spełnia wymogi art. 24 ww. ustawy i co równie ważne nie można skutecznie zarzucić tej uchwale, iż wydana została z naruszeniem innych przepisów prawa procesowego i materialnego. Jeżeli zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał zaskarżoną uchwałę oceniając czy jest ona zgodna z całokształtem porządku prawnego to za nie mające usprawiedliwionych podstaw uznać trzeba kolejne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 18 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 134 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, administracyjnymi, w konsekwencji skutkując oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 tej ostatniej ustawy.