Uzasadnienie
OSK 815/04
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt II S.A. 4381/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] z dnia 27 września 2002 r. w przedmiocie podwyższenia kary za składowanie odpadów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Sucha Beskidzka uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 3.06.2002 r. i umorzył postępowanie tego organu w sprawie podwyższenia łącznej kary pieniężnej za 1996 r., orzeczonej za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie wyznaczonym w związku z niewykonaniem w terminie przedsięwzięcia stanowiącego podstawę odroczenia. Organ odwoławczy przyjął, że "decyzja organu I instancji wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ w ustawie z dnia 27.06.1997 r.- o odpadach brak jest przepisu przejściowego stanowiącego o tym, że przepisy tej ustawy stosuje się do orzekania o podwyższeniu łącznej kary pieniężnej, w sytuacji gdy odroczenie terminu płatności kary łącznej nastąpiło w oparciu o przepis art., 110 c ust.2 ustawy z dnia 31.
- 1980 r.- o ochronie i kształtowaniu środowiska".
Skargę na tę decyzję wniosła do Sądu Gmina Sucha Beskidzka, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 8 kpa, sprowadzające się do nie uwzględnienia przez organ odwoławczy okoliczności, które spowodowały niedotrzymanie terminu budowy międzygminnej sortowni i składowiska odpadów oraz niezlikwidowania nielegalnego składowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wyżej przedstawioną skargę uchylił zaskarżoną decyzję. Zastrzegł jednakże, iż uczynił to z innych powodów, niż zostały w niej podniesione.
OSK 815/04
Zdaniem sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała ocena, czy organy administracyjne obu instancji po dniu 1 października 2001 r. miały podstawę matrialnoprawną do wydania decyzji w przedmiocie podwyższenia łącznej kary orzeczonej w oparciu o stan prawny obowiązujący przed tą datą.
Przepis art. 2 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 17 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) stanowi, że z dniem 1 października 2001 r., w związku z wejściem w życie w tym dniu w/w ustaw, traci moc obowiązującą ustawa z dnia 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27.06.1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). W związku z nowymi regulacjami ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ustanowił szereg przepisów przejściowych.
W art. 9 ust. 3 tej ustawy postanowił, że w sprawach kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art., 272-321 – Prawo ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że podstawę materialno-prawną do wydania decyzji o podwyższeniu kary łącznej, stanowią przepisy dotychczasowe, obowiązujące przed dniem 1.10.2001 r. tj. art. 40 ust.6 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. Błędnie więc przyjął organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł [...], domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Gminy Sucha Beskidzka. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 598 z późn.zm.), a w szczególności art. 25 i następnych oraz art. 9 ust.3 ustawy z dnia
OSK 815/04 27 lipca 2001 r. – o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.)."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] podniósł, co następuje:
Zastosowana przez Sąd wykładnia art. 9 ust.3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. jest nie do przyjęcia. Przez określenie zawarte w art. 9 ust.3 ustawy z 27 lipca 2001 r. "kary pieniężne odroczone przed wejściem w życie art. 272-321 – Prawa ochrony środowiska" należy rozumieć kary wymierzone i odroczone na podstawie przepisów, które utraciły moc wobec brzmienia art. 2 cyt. ustawy tj. obowiązujących bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – o odpadach. Wobec tego w zakresie odpadów art. 9 ust.3 cyt. ustawy dotyczył będzie kar odroczonych na podstawie art. 40 ust.1 ustawy o odpadach z dnia 27 czerwca 1997 r. Zatem art. 9 ust. 3 cyt. ustawy, w zakresie odpadów, nie może dotyczyć kary, której termin odroczenia miał miejsce w jeszcze wcześniejszym stanie prawnym tj. przed wejściem w życie ustawy o odpadach z dnia 27.06.1997 r. czyli dniem 1.01.1998 r. Sąd nie uwzględnił również faktu, że niniejsza sprawa dotyczy składowania odpadów komunalnych. Wymierzenie Gminie kary za składowanie odpadów komunalnych jak i odroczenie tej kary nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, obowiązujące w zakresie odpadów do końca 1997 r. Karę, której termin płatności został odroczony, podwyższało się o 50% o ile inwestycje, których wykonanie i oddanie do użytku zapewnić miało usunięcie przyczyn naliczenia kary, nie zostały wykonane. Od dnia 1.01.1998 r. obowiązywała ustawa o odpadach, która uchyliła przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dotyczące ochrony środowiska przed odpadami. Jednocześnie wprowadziła bardziej dotkliwe finansowo skutki za nie zrealizowanie w/w przedsięwzięcia. Ponadto z
OSK 815/04 art., 25 i następnych tej ustawy wynikało, że gromadzenie odpadów komunalnych w sposób niedozwolony czy też w miejscach niedozwolonych nie podlega karze. W tym stanie rzeczy nie ma możliwości podwyższenia kary odroczonej na podstawie przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W przepisach przejściowych ustawy o odpadach brak jest regulacji pozwalających na stosowanie do tego rodzaju sytuacji przepisów ustawy o odpadach. Brak przepisu przejściowego, dotyczącego podwyższenia kary odroczonej w razie niezrealizowania inwestycji, można uznać za celowe działanie ustawodawcy, który w ustawie o odpadach "odstąpił od karania gmin za odpady komunalna". Brak przepisów przejściowych o podwyższeniu kary w świetle ustawy o odpadach nie może prowadzić do wniosku, że ustawodawca chciał stosować w takich przypadkach przepisy nowe. Podniósł ponadto, że w związku z regulacją zawartą w art. 25 ustawy o odpadach nie było stawki opłat za odpady komunalne i wobec tego nie było możliwości wymierzenia kar za gromadzenie odpadów komunalnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 tego artykułu.
OSK 815/04
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w powołanym wyżej przepisie przesłanek nie zaistniała.
Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ogranicza się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach (...) oraz art. 25 ustawy z dnia 27.06. 1997 r. – o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Oceniając przytoczone wyżej zarzuty, których granicami sąd kasacyjny jest związany, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 9 ust.3 cyt. ustawy [...] wskazał, że wadliwa interpretacja tego przepisu przez sąd I instancji sprowadza się do przyjęcia, iż przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego artykułu należy rozumieć przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. tj. art. 40 ust.6 tego aktu prawnego. Zdaniem skarżącego natomiast przepis ten mógł mieć zastosowanie wyłącznie do kar odroczonych na podstawie przepisów tej ustawy a nie aktów prawnych wcześniej obowiązujących.
Z wyrażonym wyżej poglądem wnoszącego skargę kasacyjną nie można zgodzić się.
1.Przede wszystkim należy podkreślić, że sprawa dotycząca podwyższenia odroczonej kary łącznej w przypadku niezrealizowania przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewnić miało usunięcie przyczyny wymierzenia kary pieniężnej i stanowiło warunek odroczenia kary, jest nową sprawą zarówno w sensie procesowym jak i materialnoprawnym w stosunku do sprawy dotyczącej odroczenia kary łącznej. Są to dwie różne instytucje podlegające odrębnym regulacjom prawnym, których zastosowanie uzależnione jest od spełnienia
OSK 815/04 zupełnie innych przesłanek. W przypadku sprawy dotyczącej podwyższenia odroczonej kary łącznej przesłanką tą będzie niezrealizowanie w określonym - w decyzji odraczającej tę karę – terminie inwestycji stanowiącej podstawę odroczenia. Zauważyć przy tym należy, że w każdej z obowiązujących kolejno ustaw za niewywiązywanie się z obowiązków zawartych w decyzji odraczającej wykonanie kary pieniężnej przewidziana była sankcja w postaci podwyższenia odroczonej kary pieniężnej. W ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska przewidywał ją art. 110 c ust.6, w ustawie z dnia 27.06.1997 r. – o odpadach - art. 40 ust.6 w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo ochrony środowiska – art. 320 ust.1. Sankcja ta z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wymierzana jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.
Z sentencji decyzji z dnia 23.04.1997 r. – odraczającej Gminie Sucha Beskidzka termin płatności kary pieniężnej – wynika, iż kara ta została odroczona do dnia 31.01.2002 r. pod warunkiem wykonania inwestycji będącej podstawy odroczenia.
Jest poza sporem, że we wskazanym wyżej terminie przedmiotowa inwestycja nie została wykonana. Spełnione zatem zostały przesłanki do zastosowania restrykcji przewidzianych w obowiązujących wówczas przepisach tj. art. 320 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże wobec brzmienia art. 9 ust.6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., w stosunku do spraw dotyczących kar pieniężnych, których termin płatności został odroczony przed dniem wejścia w życie art. 272-321 - Prawa ochrony środowiska, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie przepisami tymi były przepisy ustawy z dnia 27.06.1997 r, - o odpadach tj. art. 40 ust.6.
OSK 815/04
Poza przytoczonym już wyżej argumentem o obowiązku wydawania w danej sprawie decyzji na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów zauważyć należy, że w niniejszej sprawie możliwość taką – o czym już wspomniano – wyklucza art. 9 ust. 6 cyt. ustawy. Wprowadza on wyjątek od normy derogacyjnej zamieszczonej w art. 2 tej ustawy i zezwala na dalsze stosowanie przepisów uchylonej ustawy o odpadach z dnia 27.06.1997 r. w określonej w dyspozycji tego artykułu sytuacji. Oczywistym też jest, że takie przedłużenie bytu prawnego mogło dotyczyć wyłącznie przepisu, który obowiązywał w dacie wejścia w życie omawianej normy kolizyjnej (art. 9 ust.3 cyt. ustawy).
Jest poza sporem, że przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w części dotyczącej kar za składowanie odpadów przestały obowiązywać od 1.01.1998 r. to jest od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27.06.1997 r., o odpadach. Artykuł 64 pkt 11 tej ustawy wykreślił bowiem z ustawy z dnia 31.01.1980 r., - o ochronie i kształtowaniu środowiska art., 110 ust.1 pkt 3 regulujący sprawę wymierzania kar pieniężnych za gromadzenie odpadów. Omawiana ustawa z 27.07.2001 r., nie reaktywowała w/w przepisów.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przepisami dotychczasowymi, w rozumieniu omawianego art. 9 ustd.3 cyt., ustawy, mogły być wyłącznie przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. w szczególności art. 40 ust.3 – które obowiązywały bezpośrednio przed wejściem w życie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 272-321).
- Nie do przyjęcia jest również pogląd [...], że utrata mocy obowiązującej ustawy, na podstawie której orzeczono odroczenie kary pieniężnej pociąga za sobą niemożność zastosowania jakiejkolwiek sankcji za niedopełnienie warunków, od których uzależniono powyższe odroczenie. Taki pogląd nie znajduje oparcia w przepisach omawianych ustaw, w szczególności w treści art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca
OSK 815/04 2001 r. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w tym względzie. Odmienne jego rozumienie doprowadziłoby natomiast do sytuacji, że podmioty działające na szkodę środowiska, którym odroczono kary pieniężne na podstawie art., 110c ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w przypadku niezrealizowania wymaganej inwestycji, byłyby traktowane korzystniej niż te, którym odroczono kary pieniężne w oparciu o przepisy ustawy o odpadach z 1997 r. Jest to nie do pogodzenia z wyprowadzoną z norm konstytucyjnych zasadą jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.
- Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 25 ustawy o odpadach z 1997 r. należy stwierdzić, że wymieniony wyżej przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten, zamieszczony w rozdziale 3 cyt. ustawy stwierdza, iż zawarte w w/w rozdziale przepisy nie dotyczą opłat za składowanie odpadów komunalnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest naliczanie gminie opłat za składowanie odpadów komunalnych, lecz wymierzenie podwyższonej kary pieniężnej łącznej wobec nie wywiązania się z obowiązków nałożonych w decyzji odraczającej zapłatę tej kary. Tak więc w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym art. 25 ustawy o odpadach nie mógł być stosowany przez sąd.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało, na zasadzie art. 194 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.