Uzasadnienie
OSK 818/04 UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 3099/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. G.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2002 r. i uchylił tę decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą. Jak wynika z materiałów sprawy, Burmistrz Gminy Warszawa-Włochy działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. S., decyzją z dnia 24 maja 2001 r., w oparciu o ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia 28 września 1992 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji budowlanej: nadbudowy budynku mieszkalnego na terenie Gminy Warszawa Włochy, przy ul. [...], którego granice oznaczono literami ABCD na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.
Decyzją z dnia 20 marca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. S., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 46a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziło nieważność pkt 4.2. decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – Włochy z dnia 24 maja 2001 r. w części dotyczącej nałożenia na inwestora obowiązku zapewnienia 1,5 miejsca postojowego na mieszkanie dla istniejącego obiektu i projektowanej nadbudowy. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor jest zobowiązany do zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych na działce własnej, natomiast brak jest ustaleń by spełnienie omawianego obowiązku polegało na konieczności zapewnienia określonej liczby miejsc parkingowych w przeliczeniu na lokal mieszkalny.
Decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję z dnia 20 marca 2002 r., podtrzymując stanowisko zawarte w tej decyzji.
Skargę od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła W. G. – Wyszogrodzka zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego, a w szczególności brak jakiejkolwiek analizy merytorycznej odnośnie realizacji zagadnienia pełnych potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy i wydając zaskarżoną decyzję, powinno na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić poprzednią decyzję i orzec o istocie sprawy tak, aby decyzja nie naruszała obowiązującego planu. Odnosząc się do kwestii, czy pkt 4.2. decyzji z dnia 24 maja 2001 r. konkretyzujący nakaz zapewnienia miejsc parkingowych na działce inwestora przez określenie liczby miejsc na mieszkanie jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy – podnosi Sąd – rozważyć całokształt okoliczności faktycznych. Zdaniem Sądu – Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, iż określenie zawarte w pkt 4.2 decyzji z dnia 24 maja 2001 r., że inwestor ma zapewnić miejsca postojowe samochodów osobowych na terenie własnej działki w ilości wg przyjętego wskaźnika 1.5 m.p. na mieszkanie, dla istniejącego obiektu i projektowanej nadbudowy jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W opinii Sądu należy także mieć na uwadze, iż skutki z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. rodzi tylko taka sprzeczność, która narusza zasady ładu przestrzennego określone danym planem. Ponadto Sąd zauważył, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestorów z dnia 3 grudnia 2001 r. jednakże brak jest w aktach takiego wniosku i nie wiadomo jakie okoliczności mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności podnosili wnioskodawcy i czy organ wszystkie rozważył.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez jego Prezesa. W skardze zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi p. W. G. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2002 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 20 marca 2002 r.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium w uzasadnieniu decyzji uchylonych przez Sąd wykazano, że zobowiązanie inwestora w decyzji pierwszoinstancyjnej do spełnienia warunku nie wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego, ani z innych przepisów, poważnie naruszało art. 40 ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1, obowiązującej wówczas ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji w tej tylko części.
Zdaniem Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wyrok nie wziął pod uwagę faktu, iż organ administracji, orzekając na podstawie art. 156 k.p.a. (w nowej sprawie wszczętej na wniosek zainteresowanej strony) nie mógł orzec co do istoty, lecz mógł rozstrzygnąć wyłącznie o nieważności decyzji lub jej części lub o jej niezgodności z prawem. Również rozpoznając tę samą sprawę ponownie, w efekcie złożenia na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez jedną ze stron, wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium mogło orzec wyłącznie o utrzymaniu decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub o uchyleniu decyzji własnej w całości i o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyby skład orzekający nie podzielił poglądu poprzedniego składu orzekającego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie było natomiast możliwe - zdaniem Kolegium – inne orzeczenie co do istoty sprawy, "tak aby decyzja nie naruszała obowiązującego planu". Takie uzasadnienie wyroku czyni go w ocenie Kolegium niewykonalnym. Cel zastosowania przez Kolegium trybu "nadzorczego", uruchomionego wnioskiem inwestora, został bowiem osiągnięty, wyeliminowana została z obrotu prawnego ta część decyzji pierwszoinstancyjnej, która wykraczała poza ramy właściwe dla postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Konsekwencją przyjęcia przez Sąd takiego stanowiska było również zignorowanie zasady obowiązującej orzekające organy, do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej wyrażonej w art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyeliminowany przez Kolegium, w trybie nadzorczym element decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Włochy z dnia 24 maja 2001 r., w swej treści ewidentnie wychodził poza zakres wyznaczony dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Szczegółowe rozwiązanie dotyczące zrealizowania ogólnego nakazu wynikającego z planu tj. zabezpieczenia miejsc postojowych na działkach własnych, mogło być bowiem ustalone tylko w projekcie budowlanym, co także oznacza że tylko przez organ właściwy dla tego trybu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzuty w niej przytoczone opierają się o usprawiedliwione podstawy, czyniąc zadość wymogom art. 174 w związku z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle materiałów sprawy podzielić trzeba zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem ar. 156 kpa. Ma rację strona skarżąca wywodząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zinterpretował przepisy przywołanego artykułu kpa, zobowiązując zaskarżonym wyrokiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie do orzeczenia w sprawie co do jej istoty w sytuacji, gdy stosownie do regulacji art. 156 kpa wszczęte w tym nadzwyczajnym trybie postępowanie jest postępowaniem nowym, w którym organ administracji publicznej nie rozstrzyga co do istoty sprawy lecz orzeka jako organ kasacyjny. Innymi słowy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie jest możliwe rozpatrywanie sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym i fakt ten nie budzi żadnych wątpliwości w świetle ugruntowanego, jednoznacznego orzecznictwa sądowego przywołanego w skardze kasacyjnej. Jeżeli tak, to nieuprawniony jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż organ ten, kontrolując w trybie art. 156 kpa zakwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, winien orzec w sprawie reformatoryjnie.
Co do zaś zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 40 ust. 1 w związku z art. 46a obowiązującej w dacie orzekania ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to w sytuacji, gdy Sąd ten stanął na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno, orzekając reformatoryjnie rozważyć "czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy jest w stanie stwierdzić zaistnienie przesłanek pozwalających na stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Włochy z dnia 24 maja 2001 r.", trudno byłoby zasadnie przyjąć, że Sąd już zastosował w sprawie przywołane wyżej przepisy, a jeżeli tak, to ten zarzut naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uznać trzeba za nie mający usprawiedliwionych podstaw.
Mając zatem na uwadze naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 156 kpa) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 tej ustawy.