Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę K. T. i stwierdził niezgodność z prawem uchwały [...] w U. D. z dnia 30 września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i zmiany nazw powiatów oraz siedziby władz powiatu (Dz.U. Nr 156, poz. 1818), z dniem 1 stycznia 2002 r. nastąpiła zmiana granic powiatu bieszczadzkiego, a w związku z tym zarządzono przedterminowe wybory i Prezes Rady Ministrów zarządzeniem z dnia 18 września 2001 r. wyznaczył jako osobę pełniącą - od dnia 1 stycznia 2002 r.- funkcję organów powiatu bieszczadzkiego – E. S.. W dniu 30 września 2002 r. E. S.wydała uchwałę w sprawie diet dla radnych powiatu. Radny K. T. wezwał [...] do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że narusza ona interes prawny skarżącego jako członka Rady i wyborcy, ponieważ osoba pełniąca funkcje organów powiatu nie miała prawa podejmować uchwały określającej wysokość diet dla radnych przed wyborami, w stosunku do radnych, którzy nie zostali jeszcze wybrani. [...] Bieszczadzkiego uchwałą z dnia 12 września 2003 r. odmówiła uchylenia uchwały z dnia 30 września 2002 r., gdyż w ocenie Rady, uchwała ta nie narusza uprawnień lub interesu prawnego skarżącego.
Sąd uwzględniając skargę K. T. stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że osoba pełniąca funkcje organów powiatu jest uprawniona do podjęcia uchwały należącej do kompetencji rady powiatu, to nasuwa się pytanie, czy kwestionowana uchwała spełnia wymagania stawiane aktowi administracyjnemu. W ocenie Sądu, uchwalenie wysokości diet dla radnych przed wyborami było niewątpliwie przedwczesne, ponieważ nie był znany skład osobowy rady, funkcje pełnione przez poszczególnych radnych, ani też ich zaangażowanie w wykonywanie mandatu. Oznacza to, że "zaskarżona uchwała nie ma adresatów", została bowiem skierowana do osób, które miały wyłonić przyszłe wybory, a wobec tego jest aktem wadliwym, nie spełniającym warunków stawianych aktowi administracyjnemu.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] podano jako podstawy kasacyjne naruszenie art. 29 ust. 3a oraz art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. Nr 61, poz. 709) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podnosi się, że Sąd nie wskazał jakie przepisy prawa zostały naruszone przez podjęcie kwestionowanej uchwały, ponieważ przytoczył jedynie rozważania z zakresu teorii aktu administracyjnego. Ponadto nie jest trafne stanowisko Sądu, że uchwała nie miała adresata, ponieważ uchwała jest adresowana do radnych, bez względu na to, kto jest radnym, a w czasie jej podejmowania były znane wszystkie okoliczności, od których zależy wysokość diet dla radnych. [...] zdecydowała, że nie jest potrzebne podejmowanie nowej uchwały w tej sprawie. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Wnoszący skargę kasacyjną trafnie zarzucił, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały wskazane przepisy, których naruszenia dopuścił się organ wydając kwestionowaną uchwałę, co narusza art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Można jedynie wnioskować, że w ocenie Sądu wydającego zaskarżony wyrok, organ pełniący funkcję organu powiatu nie miał uprawnienia do podjęcia tej uchwały przed wyborami rady powiatu, ponieważ uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych może być podjęcia tylko przez radę powiatu, co mogłoby oznaczać naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 29 ust. 3a tej ustawy. Takie stanowisko nie jest jednak uzasadnione.
Z przepisu art. 29 ust. 3a ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że Prezes Rady Ministrów wyznacza osobę, która pełni funkcję organów powiatu. Przepis ten ma zastosowanie także w przypadku zmian w podziale terytorialnym państwa, których skutki określa art. 197 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. Nr 95, poz. 602 ze zm.).
Pełnienie funkcji organów powiatu przez osobę wyznaczoną, nie doznaje żadnych ustawowych ograniczeń, co oznacza, że osoba wyznaczona może pełnić funkcje także rady powiatu, która jest organem powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym), a więc podejmować te rozstrzygnięcia, które należą do właściwości rady powiatu. Ograniczenia zakresu działania osoby pełniącej funkcje organu powiatu nie mogą być wprowadzone w drodze argumentacji celowościowej, jeżeli nie ma to oparcia w przepisach ustawy. Nie można więc zgodzić się z poglądem, że osoba pełniąca funkcje rady powiatu nie może określić diet przysługujących radnym z tego tylko względu, że radni powiatu nie zostali jeszcze wybrani. Adresatem uchwały w sprawie diet są przecież radni powiatu, a nie określone osoby, które w wyniku wyborów uzyskają mandat radnego, a wobec tego nie jest trafne stanowisko, że kwestionowana uchwała nie ma adresata. Mówiąc inaczej, postanowienia kwestionowanego aktu odnoszą się do każdej osoby, która ma mandat radnego powiatu i pełni określone w tym akcie zadania.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów do pełnienia funkcji organów powiatu, w tym funkcji rady powiatu, jest uprawniona do określenia diet przysługujących radnym na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Oznacza to uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku. Skoro stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, a przedmiot sporu w tej sprawie, zawisłej przed sądem na skutek skargi K. T., dotyczył wyłącznie tego, czy osoba pełniąca funkcje organów powiatu jest uprawniona do podjęcia aktu w sprawie wysokości diet dla radnych powiatu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznał także skargę. Było to możliwe także dlatego, że nie jest podnoszone, że w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując skargę K. T. należy podnieść, że istotne znaczenie ma nie tylko to, że nie można podzielić poglądu skarżącego, iż osoba pełniąca funkcje organów powiatu nie była uprawniona do podjęcia kwestionowanego aktu, ale przede wszystkim to, że skarżący w żadnej mierze nie wykazał, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący w sposób ogólnikowy twierdzi, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny jako radnego i wyborcy, dopatrując się tego naruszenia wyłącznie w tym, że diety powinna określić rada powiatu po wyborach, a nie osoba pełniąca funkcje organów powiatu. Te okoliczności mogą wskazywać co najwyżej na naruszenie interesu politycznego skarżącego jako radnego lub interesu faktycznego, a nie na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie, które mogą być naruszone uchwałą organu powiatu nie mogą wynikać wyłącznie z tego, że skarżący jako radny uważa, iż kwestionowana uchwała nie powinna być podjęta. Konieczne byłoby wykazanie, że treść uchwały oddziaływuje na jego sytuację prawną w sposób naruszający jego interes prawny lub uprawnienie. Tego zaś skarżący w toku postępowania w ogóle nie podnosił.
W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając koszty według zestawienia kosztów przedłożonego przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, które obejmuje zwrot wpisu sądowego, wynagrodzenie radcy prawnego oraz zwrot kosztów przejazdu.