Wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., OSK 843/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i K. K.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SAB/Po 105/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Joanna Runge-Lissowska (spr.)
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi D. R. i K. K. na bezczynność Rady Miejskiej w Krotoszynie w przedmiocie sprostowania treści protokołu z sesji Rady. postanawia oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

OSK 843/04

Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia 1.04.2004 r. sygn. akt II SAB/Po 105/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę D. R. i K. K. na bezczynność Rady Miejskiej w Krotoszynie w przedmiocie sprostowania treści protokółu z sesji Rady.

Skarżący, powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 192, pow. 1581 ze zm.), wnieśli skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Krotoszynie polegającą na nie umieszczeniu w protokóle z sesji z dnia 5.o6.2003 r. zapisu o podjęciu uchwały odmawiającej zatwierdzenia nowych taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz nie dokonanie tych zmian w protokóle, pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa domagającego się zawarcia takiego zapisu w protokole. Protokół z sesji z dnia 5.06.2003 r. został przyjęty przez radnych na następnej sesji, zaś na kolejnej Przewodniczący Rady poinformował o treści wystąpienia skarżących i stwierdził, opierając się na opinii radców prawnych, że procedowanie nad protokółem zostało zakończone w sposób przewidziany w Regulaminie Rady i Rada nie ma już uprawnienia do dalszego zajmowania się sprawą dokonania zmian w treści protokółu. Wobec takiego stanowiska skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Rady.

Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż regulacja zawarta w art. 101a cyt. ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały lub wykonania czynności z zakresu administracji publicznej i jednocześnie wykazania związku między bezczynnością organu gminy a naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy organów gminy określa statut, jak stanowi art. 22 ustawy i statut Rady Miasta i Gminy Krotoszyn, przyjęty uchwałą z dnia 15.02.1996 r. Nr XXVI/123/96 w § 1 odsyła do Regulaminu Rady Miejskiej, będącego załącznikiem do tej uchwały, określającego szczegółowy tryb działania tej Rady. Z unormowań Regulaminu wynika zaś, iż porządek obrad Rady obejmuje m.in. przyjęcie protokółu z poprzedniej sesji (§ 24 pkt 1), zaś poprawki i uzupełnienia do protokółu radni mogą zgłaszać w trakcie obrad lub najpóźniej na następnej sesji, a o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący Rady i jeżeli wniosków nie uwzględni wnioskodawcy służy prawo wniesienia sprzeciwu do Rady, która przyjmuje protokół po rozpatrzeniu sprzeciwu (§ 39) – kontynuował wyjaśnienie stanu sprawy Sąd. Z takich unormowań – stwierdził Sąd – wynika, iż sprawa przyjęcia protokółu Rady Miejskiej w Krotoszynie oraz sprostowania jego treści została wyczerpująco unormowana w Regulaminie Rady Miejskiej Krotoszyna, a wobec tego, że skarżący w przewidzianym trybie nie wnieśli uwag – co wynika z akt sprawy – i protokół został zgodnie z Regulaminem przyjęty przez Radę – nie można w sprawie wskazać normy prawnej, która obligowałaby Radę Miejską Krotoszyna do sprostowania protokółu, jak tego domagali się skarżący, co czyni bezprzedmiotową skargę opartą o zarzut, że organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Nadto Sąd podkreślił, że czynności nakazane prawem, o których mowa w art. 101a ustawy o samorządzie są to czynności z zakresu administracji publicznej, lecz o odmiennym charakterze od czynności sporządzenia protokółu z sesji czy sprostowania jego treści, gdyż, jakkolwiek są to czynności z zakresu administracji publicznej, to jednak mają one charakter ściśle techniczny i dotyczącą wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania Rady i nie mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga skarżących nie jest zatem skargą na akt lub czynności w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie i art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 12 maja 1990 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stąd również bezczynność w zakresie sprostowania protokółu nie dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tych przepisów i wobec tego skarga jest niedopuszczalna – skonkludował Sąd.

Skargę kasacyjną na to postanowienie wnieśli D. R. i K. K., zastąpieni przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 38 ust.1 Regulaminu Rady Miejskiej w Krotoszynie (i odpowiadającego mu § 35 ust.1 obecnego Regulaminu) przez błędne jego zastosowanie, polegające na zaprzeczeniu istnienia normy prawnej faktycznie istniejącej i przyjęcie, że poza regulacjami dotyczącymi sprostowania wskazanymi w uzasadnieniu postanowienia, nie istnieje przepis prawa nakładający na Radę Miejską w Krotoszynie obowiązek sprostowania protokółu z sesji Rady oraz art. 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zawarta w nim przesłanka czynności nakazanych prawem dotyczy jedynie czynności materialno-technicznych stanowiących władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa i uznania, iż skarga nie mieściła się w tym pojęciu. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że obowiązkiem Rady jest sporządzanie protokołów z sesji w taki sposób, aby również odzwierciedlały rzeczywisty przebieg sesji (§ 38 ust.1 Regulaminu, obecnie § 35 ust.1) i wobec tego jest podstawa do zaskarżenia nie sprostowania protokółu i interpretacja przez Sąd art. 101a ustawy o samorządzie jest błędna, a także, że obecnie obowiązujący art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma inne brzmienie, aniżeli wskazany przez Sąd art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego, tj. § 38 ust.1 Regulaminu Rady przez błędne jego zastosowanie, poprzez zaprzeczenie istnienia tej normy prawnej.

Art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określający podstawy skargi kasacyjnej, w pkt 1 jako podstawę wymienia naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie jako podstawy skargi kasacyjnej przepis ten nie wymienia. Trudno zatem przewidzieć o jakie naruszenie prawa materialnego chodzi skarżącym, skoro w taki sposób sformułowany został zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, na mocy art. 183 § 1 cyt. ustawy i wobec tego nie może za skarżącego kasacyjnie dokonywać żadnych zmian, uzupełnień czy interpretacji skargi kasacyjnej. Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie tego prawa musiałby natomiast spowodować takie właśnie działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tzn. ustalenie, czy skarżącym chodziło w istocie o błędną wykładnie przepisu, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Do tego Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, jak powiedziano wyżej. Wynikający z art. 175 § 1 ustawy przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego ma właśnie gwarantować prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych, zgodne z art. 174 ustawy. Z tych przyczyn zarzut naruszenia § 38 1 Regulaminu (obecnie § 35 ust.1) należy uznać za całkowicie chybiony.

Postawiony został również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 101a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2002 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dotyczy on tylko czynności materialno-technicznych stanowiących władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie, a skarga nie dotyczy czynności, o jakich w nim mowa. Przepis ten stanowi, że przepisy art. 101, tj. zasady i tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego na akty organów gminy, stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten wymaga istnienia przepisu prawnego zobowiązującego organ gminy do podjęcia określonych aktów prawnych i związku przyczynowego między bezczynnością organu a naruszeniem interesu prawnego skarżącego, a nadto, że czynności, na nie dokonanie których skarżący wnieśli skargę, nie mieszczą się w tym przepisie. Takiej wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie można zarzucić błędu.

Regulamin Rady Miejskiej Krotoszyna, stanowiący załącznik do Statutu Miasta i Gminy Krotoszyna i regulujący szczegółowy tryb działania Rady (§ 12 Statutu), przewiduje, iż z każdej sesji sporządzany jest protokół (§ 37 ust.1), który musi wiernie odzwierciedlać przebieg sesji (§ 38 ust.1), jak słusznie zauważają skarżący. Zapewnieniu wiernego odzwierciedlenia przebiegu sesji służy tryb poprawiania i uzupełniania protokółu, określony w § 39. Przepis ten przewiduje, że radni w trakcie obrad lub najpóźniej na najbliższej sesji mogą zgłaszać poprawki i uzupełnienia protokółu, które rozpatruje Przewodniczący Rady i wówczas Rada przyjmuje protokół po uprzednim rozpatrzeniu sprzeciwu. Poza tak określonym trybem Regulamin nie przewiduje możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokółu z sesji Rady. Nie ma zatem przepisu zobowiązującego Radę Miejską w Krotoszynie do sprostowania protokółu w trybie w jakim domagali się skarżący, tj. po przyjęciu protokółu z sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zatem uznał, iż nie można stwierdzić, aby Gmina ta nie wykonywała czynności nakazanych prawem – w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący kasacyjnie nie zgadzają się również z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że sporządzanie, czy prostowanie protokółu z sesji rady są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie, do którego odwołuje się art. 101a, jednakże ich charakter nie pozwala na określenie ich jako tych, o których mowa we art. 101 ust.1, dotyczą one bowiem wewnętrznego działania organów gminy. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym co do charakteru tych czynności, określonych jako dotyczących wewnętrznego funkcjonowania organów gminy, podejmowanych w toku bieżącej działalności i w takim rozumieniu nie mieszczących się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 101 ust.1 ustawy.

Odróżnić bowiem należy uchwałę Rady Gminy o przyjęciu protokółu, od poszczególnych czynności prowadzących do podjęcia tej uchwały. Nie można zatem zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi błędu w wykładni art. 101a ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że czynności Rady Gminy dokonywane przed przyjęciem protokółu z sesji nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw i wobec tego należało ją oddalić, zgodnie z art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.