Postanowienie NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 845/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marka K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1014/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA M. Wiśniewska, Sędziowie NSA B. Adamiak (spr.), W. Chróścielewski
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Marka K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 22 marca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu postanawia odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

OSK 845/04

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2004 r. I SA 1014/02, po rozpoznaniu skargi Marka K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 22 marca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 stycznia 2002 r. (...);
2. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Marka K. kwotę 330 /trzysta trzydzieści/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wywodził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji wywłaszczeniowych i odszkodowawczych odnoszących się do nieruchomości, której współwłaścicielami byli nieżyjący obecnie: Stanisław P., Mieczysław P. i Michał K. Mimo że organ dysponował pełnymi danymi spadkobierców tych osób, a ich udział w sprawie w charakterze stron jest oczywisty, zostały pominięte w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Maria P. i Alicja K. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa /strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu/. Z tej przyczyny koniecznym było uwzględnienie skargi i uchylenie obydwu wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z powodu stwierdzonego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Należy nadto podnieść, że postępowania nadzorcze zakończone decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 stycznia 2002 r. (...) i z dnia 22 marca 2002 r. (...) nie powinny toczyć się odrębnie. Art. 62 Kpa stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Pierwszoinstancyjne orzeczenia wywłaszczeniowe i odszkodowawcze /których dotyczyły obydwa postępowania nadzorcze/, obejmujące nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności, dotyczyły Michała K., Stanisława P. i Mieczysława P. Odwołania zaś każdego z wywłaszczonych współwłaścicieli nieruchomości rozpatrzone zostały odrębnie i zakończone orzeczeniami Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł.: z dnia 15 lipca 1956 r. (...), z dnia 30 czerwca 1956 r. (...) i z dnia 21 lipca 1956 r. (...). Wymienione orzeczenia odwoławcze były w istocie rozstrzygnięciami wydanymi w jednej sprawie dotyczącej kilku stron, będących współwłaścicielami podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego też postępowanie nadzorcze dotyczące tych orzeczeń winno być prowadzone w jednym postępowaniu. Postępowanie nadzorcze prowadzone na wniosek Tadeusza P. obejmowało orzeczenia odwoławcze z dnia 15 lipca 1956 r. i z dnia 30 czerwca 1956 r. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. I SA 2477/99, uchylającym decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 października 1999 r. (...) i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 28 stycznia 1999 r. (...), wydane zostały w tej sprawie decyzje z dnia 30 marca 2001 r. i 24 stycznia 2002 r. Natomiast zawiadomieniem z dnia 29 marca 2001 r., na wniosek pełnomocnika Marka K., wszczęte zostało przez ten sam organ z dniem 29 sierpnia 2000 r. postępowanie w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 21 lipca 1956 r. (...) o utrzymaniu w mocy orzeczenia z dnia 19 marca 1956 r. (...) i w sprawie tej wydano decyzję z dnia 23 stycznia 2002 r. i 22 marca 2002 r.

Zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniach decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 stycznia 2002 r. i 22 marca 2002 r. niewłaściwie wskazano przedmiot poszczególnych orzeczeń odwoławczych, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003 r., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Od dnia 1 stycznia 2004 r. obowiązuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, który stanowi:

ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wobec treści wskazanych wyżej przepisów ustawowych organy administracji publicznej i Sąd w sprawie niniejszej związane są ocenami prawnymi wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. I SA 2477/00. Za całkowicie dowolne uznać należy zarzuty pełnomocnika skarżącego, kwestionujące związanie na mocy art. 30 ustawy o NSA Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast opinią prawną wyrażoną w powołanym wyroku. Pełnomocnik skarżącego w przyjęciu tego związania upatruje naruszenie art. 78 i art. 176 Konstytucji RP, gdyż wyrok został wydany przez "Sąd jednoinstancyjny". Pomija natomiast art. 236 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawy wprowadzające w życie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na marginesie zauważyć trzeba, iż w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu z dnia 19 stycznia 2001 r. I SA 2477/00 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego odmówił wniesienia rewizji nadzwyczajnej.

Wobec tego, że dalsze zarzuty skargi są konsekwencją założenia braku związania organu nadzorczego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2001 r. niecelowe stało się ich rozważanie.

Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ramach związania wyrokiem Sądu wiąże więc m.in. wyrażona w wyroku z dnia 19 stycznia 2001 r. ocena prawna, że badane w trybie nadzorczym orzeczenia nie naruszają art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /t.j. Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ - mimo że w wezwaniach nie podano konkretnej ceny. Zdaniem Sądu, wyrażonym w tym wyroku, przekształcenie prawnej formy prowadzenia przedsiębiorstwa, jakim były Zakłady Farmaceutyczne "P.", spowodowało nieodwracalność skutków prawnych /art. 156 par. 2 Kpa/ orzeczeń wywłaszczeniowych. Sąd stwierdził także, że uchybieniem organu było niewskazanie w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie orzeczenia odwoławcze rażąco naruszyły art. 30 ust. 1 dekretu z 1949 r. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym po omawianym wyroku, kwestia ta powinna zostać rozważona, organ winien w tej sprawie zająć stanowisko i je uzasadnić, czego nie uczyniono.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c", art. 200 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Marek K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części jego uzasadnienia zawartego na str. 7 tego uzasadnienia od wiersza 3 do wiersza 32 włącznie /akapit 1-3/.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności wyżej określoną część uzasadnienia.

Zarzucił naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284; zm.: Dz. U. 1995 nr 36 poz. 175-177/ poprzez uznanie, iż z mocy art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. i w związku z tym odstąpienie od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze, mimo iż z uwagi na charakter niniejszej sprawy i brak jednolitej linii orzecznictwa wszystkie zarzuty skargi powinny być merytorycznie rozpoznane.

Podnosząc powyższy zarzut wnosił o uchylenie zaskarżonej części uzasadnienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Dział IV ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zatytułowany "Środki odwoławcze", zalicza do tych środków skargę kasacyjną. Przesądza zatem jednoznacznie charakter instytucji procesowej skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego. Istotą środka odwoławczego jest stworzenie możliwości prawnej zaskarżenia wydanego orzeczenia w sprawie w celu jego kasacji lub reformacji. Środek odwoławczy skierowany może być więc przeciwko rozstrzygnięciu sądu, ten bowiem element struktury sentencji orzeczenia sądu może być wyłącznie przedmiotem kasacji lub reformacji. Nie jest dopuszczalne skierowanie środka odwoławczego przeciwko innym elementom struktury orzeczenia sądu, a więc pozostałym elementom sentencji orzeczenia /art. 138 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, jak i uzasadnieniu wyroku /art. 141 par. 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Dopuszczalność skierowania środka odwoławczego przeciwko uzasadnieniu orzeczenia wynikać może tylko z wyraźnie przyjętego rozwiązania prawnego w przepisach prawa. Takie rozwiązanie przyjmował uchylony art. 417 par. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, który stanowił "(...) Rewizja nadzwyczajna może ograniczyć się do zaskarżenia uzasadnienia prawomocnego orzeczenia, jeżeli uzasadnienie to narusza interes Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej albo w sposób rażący uchybia czci strony lub narusza jej prawa".

Ograniczenie przedmiotu skargi kasacyjnej do rozstrzygnięcia sądu wynika również z przyjętej kompetencji judykacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uwzględniając skargę kasacyjną przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny przekazuje zatem sprawę do ponownego rozpoznania. Nieuchylenie rozstrzygnięcia w całości lub części powoduje brak przedmiotu rozpoznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę sądowoadministracyjną. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej wyrokiem powoduje, że ponowne rozpoznanie jest niedopuszczalne, sprawa bowiem została już prawomocnie osądzona. Niepodważenie więc mocy rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje skutki powagi rzeczy osądzonej.

Zgodnie z art. 173 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak dopuszczalność skierowania skargi kasacyjnej przeciwko wszystkim elementom struktury wyroku. Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy może być bowiem skierowana przeciwko rozstrzygnięciu sądu.

Skierowanie skargi kasacyjnej wyłącznie przeciwko uzasadnieniu wyroku powoduje jej niedopuszczalność, nie spełnia bowiem warunku materialnego skargi. W sprawie skarga kasacyjna została skierowana przeciwko oznaczonej w skardze części uzasadnienia, które nie zawierało elementów rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 193 w związku z art. 58 par. 1 pkt 6 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.