Wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 849/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Moniki S.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1373/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA M. Wiśniewska, Sędziowie NSA B. Adamiak, W. Chróścielewski (spr.)
Mariusz Bartosiak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Moniki S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2004 r., I SA 1373/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 30 kwietnia 2002 r. (...) oraz decyzję tego samego organu z 5 lutego 2002 r. (...) obie w części dotyczącej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie. z dnia 18 lipca 1953 r. (...), natomiast w pozostałej części oddalił skargę Moniki S. W uzasadnieniu Sąd przytoczył stan sprawy, w której, Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie - działające na podstawie art. 55 par. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym /Dz.U. nr 86 poz. 776/ i art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 25/ - orzeczeniem z dnia 2 lipca 1953 r. (...), o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w R.-O., wywłaszczyło m.in. nieruchomość o powierzchni 809 m2, stanowiącą własność Eugeniusza S., natomiast - działając na podstawie art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ - orzeczeniem z dnia 18 lipca 1953 r. (...), o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, przyznało Eugeniuszowi S. odszkodowanie w kwocie 434 zł. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - działając na wniosek Eugeniusza S., w którego miejsce wstąpiła Monika S. - decyzją z dnia 5 lutego 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności obydwu tych orzeczeń, decyzją zaś z dnia 30 kwietnia 2002 r. (...) utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten stwierdził, że archiwalne akta administracyjne nie dają podstaw do uznania, aby orzeczenia te były obciążone wadami, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa. Uznał też, że zarzut, iż Eugeniusz i Irena S. występowali o przyznanie działki zamiennej nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie, gdyż w aktach archiwalnych brak takiego wniosku, a w aktach organu wojewódzkiego znajduje się pismo Eugeniusza S., w którym jako załącznik znajduje się kopia pisma z dnia 24 lipca 1950 r. o przyznanie działki zamiennej, ale pismo to nie jest podpisane przez Eugeniusza i Irenę S., a również nie ma na tej kopii pisma potwierdzenia, że takie pismo zostało gdziekolwiek złożone". W skardze Monika S. zarzuciła, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, czy też nawet bez podstawy prawnej, ponieważ w uzasadnieniu orzeczenia nie ma mowy o interesie obrony państwa, lecz wyłącznie o realizacji narodowych planów gospodarczych, i taka wada obciąża również orzeczenie odszkodowawcze, gdyż wywłaszczonemu przysługiwała nieruchomość zamienna, o którą bezskutecznie występował, przy czym oryginał stosownego pisma powinien znajdować się w aktach. W odpowiedzi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku uznał, iż organ nadzoru nie dostrzegł, że w aktach wywłaszczeniowych znajduje się oryginał pisma Eugeniusza i Ireny Marianny S. z dnia 24 lipca 1950 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej wraz z poparciem udzielanym przez przewodniczącego Prezydium Gminnej Rady Narodowej O., żądanie to zaś znajduje potwierdzenie również i w innych dokumentach. W tej sytuacji organ ten nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący dostępnego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do orzeczenia odszkodowawczego z dnia 18 lipca 1953 r. Dlatego w tej części skarga została uwzględniona. Natomiast, w odniesieniu do orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 2 lipca 1953 r., Sąd uznał, że uchybienie w postaci powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 55 par. 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, podczas gdy w uzasadnieniu jest mowa o realizacji narodowych planów gospodarczych nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej Monika S. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przy rozstrzyganiu sprawy art. 10 par. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz art. 1 w zw. z art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych i wniosła na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 30 kwietnia 2002 r. (...) oraz decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 lutego 2002 r. (...) - obydwu w części dotyczącej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 2 lipca 1953 r. Skarżąca kwestionuje stwierdzenie Sądu I instancji dotyczące tego, iż rozbieżność pomiędzy podstawą prawną orzeczenia, a jego uzasadnieniem nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Jej zdaniem poza art. 55 powołanego wcześniej rozporządzenia, należy brać również pod uwagę art. 10 par. 4 tego samego rozporządzenia. Zgodnie z nim, jeśli nieruchomość miała być wywłaszczona na cele obronności Państwa, wywłaszczający mógł wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że cel wywłaszczenia może być opisany jedynie w sposób ogólny, ale musi być jednak podany. Cel ten, jak wynika z wykładni celowościowej przepisów rozporządzenia winien faktycznie być związany z obronnością Państwa a nie z realizacją planów gospodarczych. Dokonując interpretacji pojęć "cele obronności Państwa" i "realizacja niezbędnych planów gospodarczych" w oparciu o powszechne ich rozumienie, nie są one tożsame. Za wywłaszczenie nieruchomości na cele obronności Państwa należałoby bowiem rozumieć objęcie nieruchomości w celu budowy na nieruchomości obiektów wojskowych w tym magazynów wojskowych, pomieszczeń gospodarczych służących wojsku lub obiektów szkoleniowych dla wojska. Natomiast w powszechnym rozumieniu "narodowe plany gospodarcze" dotyczą planowania budowy fabryk, przedsiębiorstw państwowych i ogólnego rozwoju infrastruktury gospodarczej. O odmienności tych pojęć świadczyć może nawet fakt, że wywłaszczenie dla tych celów uregulowane było dwoma różnymi aktami prawnymi. Wywłaszczanie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych odbywać powinno się bowiem na mocy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych /art. 1 w związku z art. 17 dekretu/, a nie rozporządzenia. Dekret ten nadal obowiązywał do 1958 r., a więc również w okresie, kiedy Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie wydało orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji uznać należy, że jeżeli powodem, dla którego wywłaszczono nieruchomość była realizacja narodowych planów gospodarczych, winno to znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie poprzez wskazanie podstawy prawnej ze wskazanego wyżej dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgłoszono w niej zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadzający się do tego, że Sąd I instancji nie zastosował w sprawie art. 10 par. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz art. 1 w zw. z art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych. Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, że brak powołania w decyzji właściwej podstawy prawnej, czy nawet niepowołanie tej podstawy w ogóle nie powoduje, że decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy w systemie prawa obowiązującego nie istnieje przepis prawa, który umożliwiałby wydanie takiej decyzji. Oczywiście powołanie niewłaściwej podstawy prawnej powoduje, że wydana decyzja jest wadliwa, ale nie jest to tego rodzaju wadliwość, która umożliwia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W rozpoznawanej sprawie w żadnym jednak przypadku nie można mówić, zarówno o braku powołania podstawy prawnej, jak i o powołaniu złego przepisu - jako podstawy prawnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wywłaszczono nieruchomość na cele obronności Państwa, a co więcej nieruchomość ta nadal, a przynajmniej w 1993 r. była na takie cele wykorzystywana.

Także błąd w uzasadnieniu decyzji, sprowadzający się do tego, iż powołano się nie na interes obrony Państwa, ale na realizację narodowych planów gospodarczych nie stanowi żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Nie można mówić także, że wskazana wada decyzji powoduje, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja /por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. /III ARN 13/94/ - OSN 1994 nr 3 poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. /V SA 535/94/ - ONSA 1995 Nr 2 poz. 91/. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Żadnej z tych przesłanek nie spełnia fakt, niewłaściwego uzasadnienia decyzji /orzeczenia o wywłaszczeniu/.

Zauważyć też można, że nie ma racji skarżąca zarzucając w podstawach skargi naruszenie przepisu art. 1 w zw. z art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 27 poz. 197 ze zm./. W dacie podejmowania bowiem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 18 lipca 1953 r. art. 17 tego dekretu już nie obowiązywał. Uchylony on został z dniem 31 stycznia 1952 r. na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 25/.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.