Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Mariana S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 5 marca 2002 r. (...) wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową.
Jak podał Sąd w uzasadnieniu wyroku Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego - powołując się na par. 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 193/ oraz par. 3 zarządzenia nr 72/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. MON nr 21 poz. 104/ - decyzją z dnia 20 grudnia 1984 r. (...) przyznał Marianowi S. pomoc na budowę domu jednorodzinnego w postaci dodatkowej ulgi w formie zwrotnej.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 15 stycznia 2002 r. (...) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji (...) i decyzją z dnia 5 marca 2002 r., (...) utrzymał w mocy swą odmowną decyzję. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wyjaśnił, że decyzja (...) nie została wydana bez podstawy prawnej, chociaż doszło do zmiany przepisów gdyż - stosownie do par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. - do czasu wydania przepisów wykonawczych zachowały moc przepisy dotychczasowe, które obowiązywały w chwili wydania tej decyzji.
Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż uchwała nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. - na podstawie której zostało wydane zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. - utraciła moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dniem 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwa mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /par. 8 tego aktu/ - tj. 28 marca 1984 r. - lecz /o czym mowa w par. 9/ do czasu wydania przepisów przewidzianych w rozporządzeniu zachowały moc przepisy dotychczasowe, zatem przepisy wykonawcze do uchwały nr 154 tj. właśnie zarządzenie nr 72/MON.
Rozporządzenie bowiem przewidywało wydanie przepisów określających sposób ustalania wartości kwatery, wysokości pomocy finansowej /par. 2 ust. 2/ - czego dotyczy par. 10 zarządzenia nr 72/MON - przypadki, w jakich osoby uprawnione mogą być zwolnione od obowiązku zgromadzenia własnych środków /par. 7 pkt 1/ - czego dotyczy par. 7 ust. 2 zarządzenia nr 72/MON - oraz właściwość organów, zasady i tryb postępowania w sprawach przyznania pomocy finansowej oraz warunki jej zwrotu /par. 7 pkt 2/, co również regulowało zarządzenie nr 72/MON /par. 3, par. 11 i następne, par. 17 i następne, par. 23 ust. 3/.
Zarządzenie nr 72/MON mogło zatem stanowić podstawę decyzji nr 240/84, natomiast okoliczność, że z tego zarządzenia powołano tylko par. 3, określający właściwości organów, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, podobnie jak nie ma znaczenia, że powołano również par. 10 nieobowiązującej uchwały nr 154, gdyż są to uchybienia pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o przyznanie pomocy.
Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Marian S. wniósł skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości wyrok na podstawie art. 173 par. 1 i art. 175 par. 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.
Jako podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał:
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że Zarządzenie nr 72/MON mogło (...) stanowić podstawę decyzji nr 240/84, mimo iż przepisy tego zarządzenia nie stanowiły przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jako takie nie mogły być samoistną podstawą decyzji administracyjnej 2/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, polegające na nie stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 5 marca 2002 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z 15 stycznia 2002 r., mimo iż organem odwoławczym był już wówczas Minister Obrony Narodowej i decyzja odwoławcza została wobec tego wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Wobec powyższego na podstawie art. 176 w związku z art. 185 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w innym składzie celem ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podał, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparty został na ustaleniach, dotyczących istnienia - bądź nieistnienia - podstawy prawnej decyzji (...). W tej ostatniej wskazano, iż oparta jest ona na par. 10 uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. oraz par. 3 zarządzenia Nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. Innych przepisów, w szczególności rangi ustawowej, w spornej decyzji nie powołano.
Pełnomocnik wskazuje, że uchwała, o której mowa wyżej, w par. 2 wymienia enumeratywnie formy pomocy z funduszów mieszkaniowych, wskazując iż dodatkowa ulga może być przyznana jedynie w formie bezzwrotnej. O zwrotnej pomocy w rozporządzeniu tym nie ma mowy. Wzmiankowany par. 10 uchwały zawiera natomiast klauzulę subdelegacyjną, upoważniającą m.in. Ministra Obrony Narodowej do sprecyzowania kwestii właściwości organów, zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących przyznania pomocy z funduszu mieszkaniowego.
Pełnomocnik podkreśla, że uchwała ta została wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, który stanowił: "Żołnierzom, którzy tracą prawo do osobnej kwatery stałej (...) przysługują dodatkowe ulgi w wysokości i na zasadach określonych przez Radę Ministrów". Jak więc widać przepis ustawowy upoważniał jedynie Radę Ministrów do określenia owych wysokości i zasad i ta wywiązała się ze swej roli, nie statuując wszakże pomocy zwrotnej. Pojęcie pomocy zwrotnej pojawia się natomiast istotnie w zarządzeniu Nr 72/MON. Ustanowienie takiej nie znanej przepisom powszechnie obowiązującym formy pomocy jest jednak prawnie niedopuszczalne z dwojakich przyczyn: po pierwsze wykracza poza zakres subdelegacji, bowiem Rada Ministrów upoważniła MON jedynie do określenia właściwości organów oraz zasad i trybu, ale tylko postępowania, a nie określania praw podmiotowych czyli materialnoprawnych podstaw ewentualnych rozstrzygnięć administracyjnych. Szerszy zakres spornego zarządzenia nr 72/MON jest więc wyjściem poza ową subdelegację. Po drugie: nie ulega wątpliwości w świetle utrwalonych już poglądów doktryny i sądów administracyjnych, że przepis wykonawczy może stanowić podstawę decyzji administracyjnych tylko wówczas, gdy jest wydany na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym /por. np. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r. SA 819/80 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 6 i - dotyczący wprost oparcia decyzji na zarządzeniu ministra, wydanym w wyniku subdelegacji - wyrok NSA z dnia 25 marca 1981 r. SA 353/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 26/.
Skoro więc zdaniem pełnomocnika skarżącego - jak wyżej wskazano, ani przepis ustawowy, ani przepis wydany w oparciu i w zakresie upoważnienia ustawowego nie stanowił o możliwości przyznania pomocy w takiej formie, jak to uczyniono w decyzji nr 240/84, to - tym samym - decyzja ta podstawy prawnej była pozbawiona i winna była być stwierdzona jej nieważność z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Na marginesie pełnomocnik wskazuje, że odnosząc się do kwestii obowiązywania, bądź nie powyższych przepisów wykonawczych w dacie wydania decyzji, że rozporządzenie Rady ministrów z dnia 7 marca 1984 r. przedłużyło ich stosowanie do czasu wydania przepisów przewidzianych w tym rozporządzeniu /dotyczących oczywiście kwestii kompetencyjnych i proceduralnych, a nie materialnoprawnych/. Przepisy te zostały zaś wydane 19 grudnia 1984 r. /zarządzenie Nr 63/MON/, a sporna decyzja pochodzi z dnia 20 grudnia 1984 r.
Przechodząc do drugiego zarzutu, pełnomocnik wskazuje, że na mocy przepisu art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów z dniem 1 stycznia 2002 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej został poddany nadzorowi Ministra Obrony Narodowej i to ten właśnie organ był organem II instancji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Decyzja organu odwoławczego została zatem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co powinno było skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Szef Służby Zakwaterowania Budownictwa Garnizonu Mieszkaniowego w W. decyzją (...) z dnia 20 grudnia 1984 r. wydaną na podstawie par. 10 uchwały Nr 153 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 93/ oraz par. 3 zarządzenia Nr 72/140N z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.Rozk. MON nr 21 poz. 104/ przyznał Marianowi S. dodatkową ulgę w formie zwrotnej stosownie do par. 2 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz par. 5 i par. 11 zarządzenia /pkt 9 decyzji/. Dodatkowa ulga została ustalona zaliczkowo na określoną w decyzji kwotę. W decyzji tej zostało w pkt 11 ustalone, że Marian S. w terminie 2 - miesięcznym rozliczy się z kwatery zajmowanej przy ul. D. 3 m. 10, licząc ten termin od daty zasiedlenia domu jednorodzinnego na budowę którego skarżący otrzymał dodatkową ulgę. Ze skierowania z dnia 2 stycznia 1984 r. wynika, że Marianowi S. została przez Szefostwo Służby przyznana działka budowlana na osiedlu B. pod budowę domu jednorodzinnego.
Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych /t.j. Dz.U. 1992 nr 5 poz. 19/ w art. 26 ust. 1 stanowi, że osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość z wyjątkiem nabycia lokalu /domu/ od Skarbu Państwa. Ustawa ta nie reguluje natomiast szczegółowych warunków przyznawania tej pomocy ani też określenia jej wysokości, upoważniając jedynie Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości i zasad przyznawania pomocy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej /Dz.U. nr 17 poz. 80/ wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, określa m.in., że pomoc finansową przyznaje się w wysokości 40% wartości kwatery przysługującej osobie uprawnionej /par. 2 ust. 1/ z tym, że sposób ustalenia wartości kwatery oraz wysokości pomocy finansowej w zależności od celu na jaki jest przeznaczona określi Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Finansów. W par. 3 ust. 1 i 2 przyjęto, że pomoc z funduszu mieszkaniowego może być przyznana zaliczkowo przez opróżnieniem kwatery, a osoba która skorzystała z pomocy finansowej jest zobowiązana opróżnić kwaterę najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia uzyskania lokalu mieszkalnego /domu/.
Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej Nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe /Dz.R. nr 21/ przywołane jako podstawa decyzji z dnia 20 grudnia 1984 r. wydane zostało natomiast na podstawie par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 2, par. 8, par. 10 ust. 2 i par. 13 ust. 2 uchwały Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe /M.P. nr 32 poz. 192/. Uchwała Rady Ministrów stanowiła akt normatywny, gdyż zawierała normy prawne o charakterze zewnętrznym. Uchwała ta utraciła moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 7 marca 1984 r. /Dz.U. nr 17 poz. 80/ z tym, że w par. 9 rozporządzenia postanowiono "że do czasu wydania przepisów przewidzianych w rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia".
Powołana wyżej uchwała Nr 154 Rady Ministrów dawała podstawę do wydania zarządzenia przez ministra Obrony Narodowej regulującego zasady i tryb przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe i w oparciu o tę uchwałę zostało wydane zarządzenie Nr 72 Ministra Obrony Narodowej, a delegacja do jego wydania wynika z par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 2, par. 8, par. 10 ust. 2 i par. 13 ust. 2 uchwały. W dacie wydania decyzji miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 7 marca 1984 r. oraz zarządzenia Nr 72, stosownie do par. 9 rozporządzenia. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. /Dz.U. nr 17 poz. 80/ stanowi o przyznaniu pomocy zaliczkowo jeszcze przed opróżnieniem kwatery, a wydane wcześniej zarządzenie, które miało zastosowanie na podstawie par. 9 rozporządzenia bliżej określało kiedy pomoc mogła być przyznana. Wydane zarządzenie Nr 72 pomoc tę określa jako dodatkową ulgę zwrotną lub bezzwrotną, oraz kiedy pomoc zwrotna mogła być zamieniona na bezzwrotną. Należy podkreślić, że w dacie wydania decyzji (...) z dnia 20 grudnia 1984 r. obowiązywało zarządzenie Nr 72, a nie Nr 63 Ministra Obrony Narodowej. Zarządzenie Nr 63 weszło w życie z dniem 1 stycznia 1985 r.
Zarówno uchwały Rady Ministrów jak i wydane zarządzenia w świetle obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa i mogły być podstawą wydawanych decyzji. Dopiero ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyjęła przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydawania. Według art. 87 ustawy konstytucyjnej, która weszła w życie w dniu 17 października 1997 r. źródłami prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Z dniem zatem 17 października 1997 r. tj. z dniem wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zarządzenia przestały być źródłem prawa i stały się aktami wewnętrznymi, co oznacza, że nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywatela. Do dnia zaś wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. zarządzenia wydane na podstawie uchwały Rady Ministrów mogły stanowić podstawę do wydania decyzji wobec obywatela.
Zgodnie z par. 11 zarządzenia Nr 72 skarżący mógł otrzymać dodatkową ulgę tylko w formie zwrotnej, gdyż tylko w tej formie można było przyznać dodatkową ulgę przed uzyskaniem mieszkania /domu/. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że decyzję o stwierdzeniu nieważności wydał niewłaściwy organ. W myśl art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ organem właściwym do zakończenia spraw dotyczących przyznanej pomocy finansowej na cele mieszkaniowe na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stał się Dyrektor Oddziału Rejonowego Agencji wobec powołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozstrzygania tych spraw. Organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Oddziału Rejonowego Agencji natomiast jest Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, stosownie do art. 13 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jako organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wojskowych organów w zakresie pomocy finansowej na budownictwa mieszkaniowe.
Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.