Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2004 r. IV SA 150/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2002 r. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2002 r., którą na podstawie art. 105 Kpa umorzono postępowanie, wszczęte na wniosek Józefa Andrzeja B., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 kwietnia 1950 r. (...), utrzymującego w mocy orzeczenie Wojewody W. z dnia 24 października 1949 r. (...) o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ nieruchomości ziemskich "D." "O." i "F." o pow. ogólnej 74 ha 1.190 m2 stanowiących b. własność spadkobierców Aleksandra K., położonych w woj. M. Z uzasadnienia powyższej decyzji z dnia 25 lipca 2002 r. wynika, iż "ponowne ocenianie sprawy prawomocnie rozstrzygniętej przed pięćdziesięciu laty w postępowaniu prowadzonym z udziałem właścicieli nieruchomości, podjętym na ich wniosek, w którym nie udowodnili oni, że nieruchomość ta zawiera poniżej 50 ha użytków rolnych jest więc bezprzedmiotowe". Zdaniem organu, toczące się postępowanie nieważnościowe, jest ponownym ocenianiem tego samego przedmiotu sporu, na podstawie dowodów, które oceniano już w decyzjach z 1949 r. i 1950 r., na wniosek ten samej strony. Jest to więc ponowne rozstrzyganie w sprawie prawomocnie już rozstrzygniętej.
J. A. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 105 Kpa i brak przesłanek do umorzenia postępowania. Ponadto podnosił, że sprawa toczy się od dwunastu lat, w tym czasie Minister Rolnictwa wydawał trzykrotnie decyzje merytoryczne, które były uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Naruszony został też art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym Minister był związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach Sądu.
Naruszone też zostały wydaną decyzją przepisy art. 6, 7, 8 i 156 par. 1 pkt 2 Kpa, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji i wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 156 Kpa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku J. A. B., decyzją z dnia 10 grudnia 2002 r. na podstawie art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji powtórzono tę samą argumentację, co wcześniej w decyzji z dnia 25 lipca 2002 r.
Na powyższą decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, pełnomocnik J. A. B. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ oraz art. 6, 7, 77 par. 1, 105, 127 par. 3 i 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez umorzenie postępowania w sprawie, mimo braku do tego podstaw,
- art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 107 par. 3, 138 par. 1 pkt 3 Kpa przez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie oraz niezastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., którym uchylono poprzednie decyzje wydane w tej samej sprawie, i wnosząc o stwierdzenie nieważności
- zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,
- orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 kwietnia 1950 r.,
- orzeczenia Wojewody W. z dnia 24 października 1949 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 marca 2004 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 lipca 2002 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutami skargi, że brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie i że sprawa wymagała wydania decyzji merytorycznej, uwzględniającej ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosków skargi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody W. z dnia 24 października 1949 r. i utrzymującego go w mocy orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 kwietnia 1950 r., gdyż Sąd nie może zastępować organu nadzoru w rozstrzyganiu spraw.
Brak bowiem po temu podstaw prawnych, których również nie wskazał pełnomocnik skarżącego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik Józefa B., adwokat Leszek F. wniósł skargą kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270, powołanej dalej jako p.p.s.a., w części dotyczącej nieuwzględnienia wniosków skargi o stwierdzenie nieważności:
- orzeczenia Wojewody W. z dnia 24 października 1949 r. (...),
- orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 kwietnia 1950 r. (...), zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w tym zakresie, naruszenie przepisów:
- art. 2, 8 ust. 1, 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Kpa i art. 7 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie sprawy skarżącego w jej całokształcie, w wyniku czego wydane orzeczenie nie zapewnia mu rozpatrzenia jego sprawy i uwzględnienia jego słusznego interesu, bez nieuzasadnionej zwłoki,
- art. 134 i 135 p.p.s.a. przez pominięcie w wydanym orzeczeniu stwierdzenia nieważności wymienionych wyżej orzeczeń mimo, iż winny być objęte granicami rozpoznawanej sprawy, co uzasadnia wniosek:
- uchylenie wskazanego w kasacji wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wywodzi, iż w trwającym od 14 lat postępowaniu w trakcie którego wydano trzykrotnie negatywne decyzje, które dwukrotnie zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz uznane za nieważne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie, skarżący nie uzyskał zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym należnej mu ochrony wynikającej ze wskazanych przepisów Konstytucji i art. 7 Kpa, jego słusznego interesu, bez nieuzasadnionej zwłoki.
W związku z tym skarżący ma uzasadnione podstawy do przekonania, że zaskarżony wyrok nie zmieni dotychczasowego negatywnego stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż stwierdzenie nieważności wskazanych w kasacji orzeczeń /z 1949 r. i 1950 r./ nie należy do kognicji tego Sądu, co miało wpływ na treść orzeczenia w jego zaskarżonej części. Powyższe stanowisko Sądu uzasadnia potrzebę rozważenia, czy nowe przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą uzasadniać odmienny pogląd.
Zdaniem skarżącego, porównanie brzmienia art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA i art. 3 par. 1 p.p.s.a. - wskazuje na rozszerzenie zadań i kompetencji nałożonych na sądownictwo administracyjne. Wskazuje również na to art. 7 p.p.s.a., co nawiązuje do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7 Kpa - mające sprzyjać szybkiemu załatwieniu sprawy. Wsparciem zarzutów skargi kasacyjnej może być również art. 135 p.p.s.a., który ma inne brzmienie niż art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA i pozwala na stosowanie środków "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy". W związku z tym należy zważyć, czy "w granicach sprawy" są tylko decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy też inne orzeczenia administracyjne je poprzedzające, określone przez skarżącego w momencie wszczęcia postępowania. Uwzględniając brzmienie przepisów art. 7 i 135 p.p.s.a. uznać należy, że sprawa przed sądem administracyjnym winna być rozpoznana w jej całokształcie, aby było możliwe zrealizowanie celów nałożonych ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co mogło by zapobiec taki sytuacjom, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to organy administracji państwowej w sposób rażący, nie respektują orzeczeń sądów administracyjnych. Dla poparcia powyższego stanowiska skarżący odwołuje się do Komentarza do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. P. Tarno, Wyd. LexisNexis 2004 s. 200, gdzie stwierdzono: " Przesłanką unormowania zawartego w komentowanym przepisie /art. 135 p.p.s.a./ jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pomimo, że skarga kasacyjna została oparta na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., nie można uznać, że zarzuty w niej podniesione odwołują się do usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut nieuwzględnienia wniosków skargi, w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody W. z dnia 24 października 1949 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 28 kwietnia 1950 r., należy uznać za nieuzasadniony w świetle obowiązujących przepisów prawa. Wniosek skargi w tej części, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, został przez Sąd pierwszej instancji rozpatrzony. Jednak Sąd ten, nie znalazł podstaw prawnych, dających możliwość merytorycznego rozpatrzenia skargi w tym zakresie.
Sprawa nierozpatrzenia tej części skargi, jest zarzutem skargi kasacyjnej. Strona skarżąca wychodzi z założenia, że w świetle dotychczasowego postępowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w tej sprawie i zmian ustawodawstwa w sprawach ustroju i postępowania przed sądami administracyjnymi, są podstawy, aby uwzględnić jej skargę również w części powyżej określonej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu, chociaż nie wyklucza pewnych rozważań w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że sprawa skarżącego powinna już dawno być merytorycznie rozstrzygnięta przez właściwe organy, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które były dla skarżącej korzystne.
W sytuacji takiej, można było rozważyć wniesienie skargi na podstawie art. 31 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnie reguluje takie przypadki art. 154 p.p.s.a. Nie można się jednak zgodzić z poglądem skarżącej, że obecnie obowiązujące ustawy dotyczące sądów administracyjnych, poszerzają zakres kognicji tych sądów, a w szczególności, że wynika to z brzmienia art. 135 p.p.s.a. Skreślenie w tym przepisie wyrazu "może" w porównaniu do brzmienia art. 29 ustawy o NSA, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może świadczyć o poszerzeniu zakresu kognicji sądów administracyjnych, gdyż co do zasady sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co wynika z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/, art. 1 i 3 p.p.s.a. Nie przesądzając ostatecznie o rozumieniu art. 135 p.p.s.a., można się zgodzić częściowo z kierunkiem rozważań skargi kasacyjnej, gdyż użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", w drodze wykładni może być różnie interpretowany, co niewątpliwie w przyszłości znajdzie swoje odzwierciedlenie w doktrynie i orzecznictwie. W niniejszej sprawie jednak należy pamiętać, jakie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi były zaskarżane, co ogranicza ewentualne dalsze rozważania na temat rozumienia art. 135 p.p.s.a. Zaskarżana była decyzja z dnia 10 grudnia 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 25 lipca 2002 r., obie umarzające postępowanie, a więc nierozstrzygające sprawy co do jej istoty, czego nie wziął pod uwagę pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność obu ww. decyzji, co odpowiada prawu, zważywszy na okoliczności wydania tych orzeczeń i wcześniejsze wyroki Sądu w tej sprawie. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 Kpa, czy też art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa oznacza, że organ nie rozpatruje merytorycznie sprawy, w związku z tym, nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy /art. 7 i 77 par. 1 Kpa/, gdyż doszedł do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tymczasem zgodnie z wszystkimi wcześniejszymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, zaskarżone decyzje były uchylane przez Sąd z wyraźnym wskazaniem na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w pewnym zakresie. Jeżeli ostatnio zaskarżone decyzje /z dnia 25 lipca 2002 r. i z dnia 10 grudnia 2002 r./umarzały postępowanie to oznacza, że ustalenia stanu faktycznego pozostały nie uzupełnione i w dalszym ciągu wymagają dokładnego wyjaśnienia przez organ, w czym nikt nie może go zastąpić.
Skarga kasacyjna powinna być oparta na podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., co jednocześnie wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyjątek stanowią tu przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., które Sąd bierze z urzędu pod rozwagę.
Z powyższego wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną, po jej wniesieniu, nie ma już możliwości zmieniać lub uzupełniać /poszerzać/ samych podstaw kasacji, co najwyżej może "przytaczać nowe uzasadnienie" tych podstaw /art. 183 par. 1 p.p.s.a./. Przypomnienie tej zasady było niezbędne w związku ze złożeniem na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, "załącznika do protokołu rozprawy", gdzie wnosi się o rozważenie "możliwości zastosowania prawa unijnego dla ochrony interesu skarżącego", czyli wskazuje się na nową podstawę skargi kasacyjnej.
Niezależnie od oceny merytorycznej tego wniosku, jest on niedopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.