Wyrok NSA z 28 października 2004 r., OSK 877/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 października 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...]

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Roman Hauser (spr.), Zbigniew Rausz
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie wyboru Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy [...] 1) oddala skargę kasacyjną, 2) nakazuje zwrócić skarżącej z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 150 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 marca 2004 roku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] podjętej na sesji w dniu 31 sierpnia 2001 r. w sprawie wyboru zastępcy burmistrza Miasta i Gminy [...] i orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości.

W skardze kasacyjnej skarżąca Gmina [...] wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu lub też uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania. Podstawą takiego wniosku według Skarżącej było naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm), "w następstwie których Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] z prawem, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji WSA nie mógł orzec, iż uchwała nie może być wykonana". Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 152 i art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. "ze względu na bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z faktu, iż zaskarżona uchwała utraciła swoją moc z dniem objęcia obowiązków Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez Pana W. K., czyli przed podjęciem zaskarżonego wyroku przez WSA we Wrocławiu".

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt

OSK 877/04 5 i 6, stwierdza nieważność tej lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie skarżącej takim przepisem szczególnym jest art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organy gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 artykułu 94 stanowi zaś, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w [...] została podjęta w dniu 31 sierpnia 2001 r. Według twierdzeń skarżącej powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc "obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było w pkt I wyroku orzec o niezgodności z prawem powyższej uchwały, a nie stwierdzić nieważność tej uchwały". Skarżąca stwierdziła w dalszej części uzasadnienia, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższego wniosku, to istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku i umorzenia postępowania. Jako podstawę skarżąca przywołuje przeprowadzenie bezpośrednich wyborów wójta, co w konsekwencji doprowadziło do wygaśnięcia mandatu Zastępcy Burmistrza i jak twierdzi skarżąca utraciła swoją moc uchwała z 31 sierpnia 2001 r. W ocenie skarżącego w wypadku utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administra

OSK 877/04 cyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Skarżąca podnosi ponadto, iż w pkt II wyroku WSA we Wrocławiu zostało określone, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a w świetle przedstawionych zarzutów nie ma podstaw do "pozostawienia w obrocie zapisu o wykonaniu uchwały, ponieważ zapis ten ma ścisły związek z decyzją o uwzględnieniu skargi" czy też do "określenia czy zaskarżona uchwała może lub nie może zostać wykonana".

W dniu 1 czerwca 2004 r. na podstawie art. 179 p.p.s.a. organ nadzoru - Wojewoda Dolnośląski złożył odpowiedź na skargę kasacyjną złożoną przez Radę Miejską w [...] Wojewoda Dolnośląski podzielił argumentację skarżącej zawartej w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosowanie do przepisów ustawy.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 2776/2001), któremu zarzucono naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.) lub art. 152 p.p.s.a. i art. 161 § 1 p.p.s.a poprzez naruszenie przepisów postępowania.

OSK 877/04

Skarżąca zarzuca, iż wyrok Sądu we Wrocławiu stwierdzający nieważność uchwały został wydany na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a bez uwzględnienia przepisu szczególnego – art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy jednak zauważyć, iż z akt sprawy wynika, iż uchwała Rady Miejskiej w [...] podjęta w dniu 31 sierpnia 2001 r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu 10 września 2001 r. Ustalenia w tym zakresie są bezsporne i w toku postępowania przed sądem I instancji nie były kwestionowane. Odmienne w tym względzie stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej nie zostało w żaden sposób udokumentowane. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzą wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 przesłanki nieważności postępowania.

Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że uchwała została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 94 ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Art. 90 stanowi, iż wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając, że wskazana uchwała została przekazana organowi nadzoru z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 90 ust. 1, zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 31 sierpnia 2001 r. i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

OSK 877/04

Stanowisko prezentowane w kwestionowanym orzeczeniu należy w pełni podzielić. Przemawiają za nim nie tylko wyniki wykładni wskazanych przepisów prawa, ale także utrwalone orzecznictwo sądowe. W szczególności już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 42/93) stwierdzono, że skutkiem prawnym uchybienia terminu przewidzianego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym do przedłożenia wojewodzie uchwały rady jest obowiązek sądu wydania orzeczenia, stosownie do przepisu art. 94 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy (dziś chodzi tu o art. 94 ust. 1 ustawy samorządowej), o stwierdzeniu nieważności uchwały w każdym czasie. W związku z powyższym, gdy w ocenie sądu administracyjnego zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, to sąd administracyjny obowiązany był stwierdzić jej nieważność (Samorząd Terytorialny, 1994/4/71 – t. 1, s. 71, z glosą R. Suwały). Podkreślić należy, że skarżąca nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, że oceniana uchwała jest sprzeczna z prawem (stąd jej wniosek o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem).

Należy jednak zauważyć, że przytoczona argumentacja w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest niepełna. Brak wskazania przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istocie stanowi uchybienie w uzasadnieniu orzeczenia. Nie ma ono jednak wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Ze wskazanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Podobne stanowisko na gruncie przepisów kodeksu postępo-

OSK 877/04 wania cywilnego wyrażono w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dn. 5 czerwca 1998, II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tym bardziej nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej uchybienie sądu polegające na braku wskazania w uzasadnieniu prawidłowego rozstrzygnięcia jednej z prawnych podstaw orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także twierdzenia skarżącej, że wejście w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. nr 113. poz. 984) i w konsekwencji przeprowadzenie bezpośrednich wyborów burmistrza oraz wygaśnięcie mandatu dotychczasowych władz, oznacza automatyczną utratę mocy uchwały Rady Miejskiej w [...] Nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżącej to owa utrata mocy nie obejmowałaby okresu sprzed bezpośrednich wyborów. Pogląd prezentowany przez skarżącą abstrahuje od faktu, że do czasu wyboru w bezpośrednich wyborach wójta, burmistrza i prezydenta miasta obowiązywała w obrocie prawnym sprzeczna z prawem uchwała gminy w związku z obowiązywaniem której podejmowane były przez organy gminy zróżnicowane czynności prawne. Warto w tym miejscy przypomnieć aprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego także w obecnym porządku konstytucyjnym stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt W. 5/94) w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, 1994 r. – część II, s. 164 – 175), w którym przyjęto, że "zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzają-

OSK 877/04 cego uchylenie lub zmianę". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 28 października 2004 r., sygn. akt OSK 765/04 (nie publ.).

Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę kasacyjną jako nie mającą uzasadnionych podstaw.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.