Uzasadnienie
OSK 88/04
Wojewoda M. decyzja z dnia 1 października 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu O. z dnia 7 sierpnia 2001 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy miasta O. nieruchomości o pow. 1,0953 ha oznaczonej nr 1410/1 za odszkodowaniem w kwocie 212.488 zł.
Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwestionowała przyjętą wysokość odszkodowania oraz podnosiła, że organem zobowiązanym do wypłacenia odszkodowania jest Starosta, który winien być zainteresowany rzetelnością przyjętej wyceny wywłaszczonej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2003 r. oddalił skargę Generalnej Dyrekcji, uznając iż wycena została dokonana zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, a Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych nie przedstawiła dowodów, które mogłyby podważyć wartość wywłaszczonej nieruchomości.
Nadto Sąd podał, że stosownie do art. 130 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta jest organem właściwym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale dotyczy to takich sytuacji, kiedy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym zdaniem Sądu jest art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych, zgodnie z którym w odniesieniu do dróg krajowych zadania z zakresu budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych przez błędną ich wykładnię i skarżąca wnosiła o uchylenie wyroku w części dotyczącej podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i ustalenie, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Starosta Powiatu O. W skardze kasacyjnej podniesiono, że wyrok narusza art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż między tym przepisem a przepisem ustawy o finansowaniu dróg publicznych nie zachodzą relacje lex generalis - lex specialis. Przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych nie regulują w ogóle materii odjęcia prawa własności na cele publiczne i związanym z tym odszkodowaniem, a więc nie można mówić o relacji reguła -wyjątek. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa ustala Starosta i on jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Obowiązek ten wynika z art. 132 ust. 5 tej ustawy i nie może być przeniesiony na jednostkę organizacyjną właściwą do zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, którą otrzymuje w trwały zarząd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy podzielić stanowisko Sądu, że miał obowiązek - stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, której przepisy obowiązywały w dacie wydania wyroku - dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o stan prawny z daty wydania decyzji, jak również w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt sprawy. W dacie wydania decyzji z dnia 1 października 2001 r. przez Wojewodę M. podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości pod drogi jak i orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na ten cel, stanowiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. W art. 132 ust. 5 tej ustawy zostało uregulowane jaki organ obowiązany jest do zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym również wywłaszczoną pod drogi. W myśl tego przepisu jeżeli wywłaszczenie nieruchomości następuje na rzecz Skarbu Państwa, do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz samorządu terytorialnego, wypłaty odszkodowania dokonuje organ wykonawczy samorządu terytorialnego. Sąd dokonując oceny skargi wniesionej przez Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych Oddział Centralny w Warszawie wadliwie przyjął, że wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obciąża Generalną Dyrekcję Dróg Publicznych z uwagi na przepis szczególny - art. 2 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 123 poz. 780 ze zm./. Przepis ten nakłada obowiązek finansowania przez ministra do spraw transportu, za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych tylko zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi. Natomiast brak było w dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, przepisów odsyłających do stosowania tej ustawy w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod drogi. Wadliwe zatem było powołanie przez Sąd przepisu tego, jako podstawy obowiązującej do wypłaty odszkodowania przez wnoszącego skargę kasacyjną. Prawidłowe jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych nie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która reguluje jedynie budowę, remont, utrzymanie dróg, a nie reguluje spraw związanych z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogi.
Sytuacja ta uległa jednak zmianie z chwilą wejścia w życie z dniem 25 maja 2003 r. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /Dz.U. nr 80 poz. 721/. Ustawa ta jest ustawą szczególną /lex specialis/ w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. /Dz.U. nr 80 poz. 721/ ustaliła zasady postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości pod drogi oraz przyjęła inny organ do orzekania w tych sprawach. W art. 22 tej ustawy zostało ustalone, że zarówno koszty nabycia nieruchomości, jak i odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu dróg publicznych jak i przepisów o drogach publicznych, a zatem w oparciu o przepisy jak przyjął sąd w uzasadnieniu wyroku. W dacie wydania zaskarżonego wyroku już obowiązywała ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. /Dz.U. nr 80 poz. 721/. Sam fakt niepowołania tej ustawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i wadliwej oceny co do zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów, nie ma wpływu na sam wyrok, gdyż przy uwzględnieniu skargi czy też skargi kasacyjnej, skutki byłyby takie same jakie wywołała zaskarżona decyzja. Obecnie bowiem organy administracji obowiązane byłyby do zastosowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w myśl której wnosząca skargę kasacyjną Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogi, co odpowiada rozstrzygnięciu przyjętemu w zaskarżonym wyroku. Oznacza to, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Należy podkreślić, że art. 42 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r..... /Dz.U. nr 80 poz. 721/ zawarty w przepisach przejściowych i końcowych ustawy stanowi, że tylko do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy niniejszej ustawy stosuje się tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Z przepisu tego wynika, że ma on zastosowanie do postępowania administracyjnego, jakie toczy się w chwili wejścia w życie ustawy i nie zostało jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Gdyby ustawodawca chciał, żeby przepis ten dotyczył również decyzji prawomocnych, a nie tylko ostatecznych to zawarłby to w tym przepisie.
Ustawodawca w innych ustawach np. w art. 26 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /Dz.U. 2002 nr 42 poz. 371 ze zm./, wyraźnie podkreślił, że dotyczy on decyzji prawomocnych tj. takich od których nie została wniesiona skarga do sądu lub skarga została przez ten sąd oddalona.
W sprawie niniejszej decyzja Wojewody M. stała się ostateczna w 2001 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzekł jak w sentencji.