Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. 3/II SA/Lu 975/03 oddalił skargę Piotra W. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 28 grudnia 2001 r. (...) dotyczącą zmiany uchwały Rady Miejskiej w B. o przekształceniu Szkoły Podstawowej w S. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że uchwałą z 28 grudnia 2002 r. - Rada Miejska w B. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 327 ze zm./ po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w L., dokonała zmian w uchwale (...) Rady Miejskiej w B. z 11 marca 1999 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. Skargę na tę uchwałę wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Piotr. W. zarzucając jej rażące naruszenie obowiązującego prawa wynikające ze sprzeczności powyższej uchwały z wcześniejszą uchwałą z 11 marca 1999 r. Według skarżącego, organ prowadzący szkołę obowiązany jest, co najmniej na 6 miesięcy przed termin przekształcenia zawiadomić rodziców uczniów oraz właściwego kuratora oświaty o zmianie i przyczynach likwidacji /przekształcenia/. Data 11 marca jest terminem niezgodnym z obowiązującym prawem, ponieważ tylko do końca lutego danego roku można podejmować uchwały w sprawie likwidacji szkół. Do tego uchwała z 28.12.2001 r. zmienia wszystkie przepisy merytoryczne uchwały z 11.03.1999 r. z mocą wsteczną, co nie jest dopuszczalne ponieważ prawo nie działa wstecz.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. zarzuciła, że skarżący Piotr. W. nie posiada legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w trybie art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Pełnienie funkcji sołtysa wsi nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady, ponieważ jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji do wniesienia skargi /postanowienie NSA z 16.05.1995 r. IV SA 71/95 - Wspólnota 1995 nr 51-52 str.
- Ponadto zaskarżenie uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może nastąpić jedynie w imieniu własnym lub grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W tej sprawie skarżący nie działa w imieniu własnym, ale jako sołtys w imieniu sołectwa, nie występuje również w imieniu mieszkańców /brak ich zgody - art. 101 ust. 2a/. Do tego uchwała, której legalność kwestionuje skarżący, nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ zarzutu tego skarżący nie podnosi. Skarżący zarzucając podjętej uchwale naruszenie prawa nie wskazuje, że naruszenie to ma charakter ingerencji w jego indywidualny interes prawny. Trybu zaskarżenia uchwał przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie można traktować jako podstawy zaskarżenia uchwał organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie uznał zasadności skargi. Sąd podkreślił, że w ramach uprawnienia kontrolnego, wynikającego z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd administracyjny władny jest wyeliminować z obrotu prawnego sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.
Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle cyt. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest oczywiste, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi została przez ustawodawcę wyraźnie określona w tym właśnie przepisie. Obowiązkiem skarżącego w celu uzasadnienia istnienia legitymacji czynnej, było więc wykazanie naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w B., a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Obowiązku tego skarżący nie wypełnił. Ma to - zdaniem Sądu - istotne znaczenie w sprawie, gdyż przewidziane w art. 101 cyt. ustawy prawo do uruchomienia procedury kontrolnej uchwały organu gminy w omawianym trybie, przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić trzeba, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego, a więc interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja dotyczy skarżącego. Jakkolwiek jest on zapewne zainteresowany - jako mieszkaniec gminy - w prawidłowym unormowaniu organizacji kształcenia na terenie Gminy, a w szczególności w miejscowości Stara Wieś Pierwsza, to jednak kwestia organizacji kształcenia należy do kompetencji organu prowadzącego szkołę, którym w przypadku Szkoły Podstawowej w S. jest Gmina B. Gmina - jako jednostka samorządu terytorialnego - wykonuje bowiem własne zadania oświatowe w rozumieniu przepisu art. 5 i 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, co w szczególności oznacza, że obowiązkiem właściwej gminy jest takie ukształtowanie i zorganizowanie sieci publicznych szkół podstawowych, aby była zapewniona wszystkim uczniom możliwość pobierania nauki w zakresie obowiązku szkolnego ustalonego w cyt. ustawie o systemie oświaty /art. 17 ust. 1/. W tym zakresie gmina wyposażona została w ustawowe kompetencje zarówno do zakładania jak i likwidowania szkoły publicznej, zgodnie z wymogami i w trybie określonym w przepisie art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty.
W szczególności decyzja o likwidacji lub przekształceniu szkoły publicznej, wymaga zachowania wymogów określonych w przepisie art. 59 cyt. ustawy, w tym niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, która ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym.
Opinia ta pod tym względem podlega kontroli sądowej /zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8.05.2002 r. K 29/00 - OTK-A 2002 nr 3 poz. 30/.
W świetle powyższego - według Sądu stwierdzić należy, ż skoro skarżący nie wykazał, iż na skutek podjęcia przez Radę Miejską w B. zaskarżonej uchwały z 28.12.2002 r. doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, to okoliczność ta przesądza o bezzasadności skargi, co skutkuje jej oddaleniem.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skargę kasacyjną wniósł Piotr. W. reprezentowany przez radcę prawnego Alicję P. zaskarżając ten wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 101 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, a także art. 59 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że pełniąc funkcję sołtysa, jako mieszkaniec Sołectwa S., wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 28.12.2001 r. (...) w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej o przekształceniu Szkoły Podstawowej w S. Faktycznie szkoła ta została zamknięta. To wywołało protest mieszkańców S., którzy brali czynny udział w budowie tej szkoły, a także partycypowali w zakupie różnych pomocy naukowych np. komputerów. Mieszkańcy Sołectwa S. chcieli, aby szkoła podstawowa funkcjonowała i w związku z tym upoważnili sołtysa, a jednocześnie także mieszkańca sołectwa do reprezentowania ich przed gminą B. i sądem. Likwidacja Szkoły Podstawowej w S. odbyła się w oparciu o uchwały /z 11.03.1999 r. z 28.12.2001 r./ podejmowane niezgodnie z przepisami ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. W konkretnym przypadku nie został zachowany termin podjęcia uchwały o zamiarze przekształcenia /likwidacji/ szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, czyli najpóźniej do końca lutego danego roku /art. 59 ustawy/. Ponadto uchwała z 28.12.2001 r. wprowadza zmiany merytoryczne do uchwały z 11.03.1999 r. z mocą, wsteczną, co jest niedopuszczalne, ponieważ prawo nie działa wstecz.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wnosiła o oddalenie skargi zarzucając, że skarżący będący pełnomocnikiem mieszkańców Sołectwa S., nie wykazał jaka konkretna norma prawa materialnego ogólna czy jednostkowa podjętej uchwały została naruszona, skutkiem czego uprawnienia mieszkańców Sołectwa zostały ograniczone lub nałożone zostały na nich dodatkowe obowiązki. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby /wyrok NSA z 22.01.1984 r. I SA 1748/83 - nie publ./. W związku z tym, należało w sprawie wykazać w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes mieszkańców Sołectwa. Pełnomocnik skarżących nie wykazał, a nawet nie starał się wykazać tego interesu, koncentrując uwagę na sprzeczności z prawem podjętej uchwały, zmieniającej uchwałę Rady Miejskiej B. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w S. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty - sieć szkół publicznych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego. Poprzez ewentualne wykazanie, że istniejąca sieć szkół podstawowych w Gminie uniemożliwia realizację przez dzieci obowiązku szkolnego, można byłoby mówić o naruszeniu interesu prawnego mieszkańców Gminy. Likwidacja Szkoły Podstawowej w S. nie uniemożliwia dzieciom realizacji tego obowiązku, bowiem zapewniono im kontynuację nauki w innej placówce /aczkolwiek nie w budynku położonym w S./. Uchwały zmieniające, wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszają prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, którego naruszenie przez błędną wykładnię, zarzucono w podstawie kasacyjnej skargi wniesionej przez Piotra W. stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżącym może być więc wyłącznie podmiot, który ma interes prawny lub uprawnienie naruszone zaskarżoną uchwałą.
Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w uzasadnieniu postanowienia z 25 maja 1992 r. SA/Wr 601/92 /ONSA 1992 Nr 3-4 poz. 89/ źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo też jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/. Ponieważ do wniesienia skargi - w trybie art. 101 ust. 1 - nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło "do naruszenia prawem chronionego interesu" lub "uprawnienia" podmiotu wnoszącego skargę. Osobie, która wykaże, że jej zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności uchwały z "zakresem administracji publicznej". Podzielając powyższe stanowisko i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy należy dojść do wniosku, że prawidłowe są ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Piotr. W. nie udowodnił, że jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 28 grudnia 2001 r. (...) dotyczącą zmiany uchwały Rady Miejskiej w B. o przekształceniu Szkoły Podstawowej w S. Ani w toku postępowania przed organem gminy, w którym wnoszący skargę kasacyjną domagał się usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wzmiankowanej uchwały, ani w skardze sądowoadministracyjnej, a następnie postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji Piotr. W. nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodził swój interes prawny w tej sprawie, ani też w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu omawianą uchwałą. Nie wykazał tego również w skardze kasacyjnej. Wbrew przy tym zarzutom skargi, Piotr. W. nie reprezentował w tej sprawie mieszkańców S. Wprawdzie przepis art. 101 ust. 2a ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, przewiduje możliwość złożenia przez mieszkańca gminy skargi do sądu administracyjnego w imieniu grupy mieszkańców gminy za ich pisemna zgodą, ale skarżący nie wniósł skargi w tym trybie. Piotr. W. złożył w dniu 29.07.2003 r. pismem z nadrukiem Sołectwo S., skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, na uchwałę Rady Miejskiej w B. z 28.12.2001 r., o której wyżej mowa i podpisał te skargę jako Sołtys S. W skardze tej w ogóle nie zaznaczył, że występuje w niej jako reprezentant mieszkańców S. Na rozprawie zaś przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 10.03.2004 r. oświadczył do protokołu po wystąpieniu swego pełnomocnika, że występuje w tej sprawie we własnym imieniu - a więc jako Piotr. W. - jako osoba fizyczna /czyli nie jako Sołtys Wsi/. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w B. złożył Piotr. W. wyłącznie we własnym imieniu. W takiej sytuacji nie ma żadnego znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo z 5.10.2003 r. jakiego udzieliło skarżącemu 17 mieszkańców S. do reprezentowania ich interesów również przed sądem w sprawie uchwał Rady Miejskiej w B. dotyczących szkoły podstawowej w S., które zostało dołączone dopiero do skargi kasacyjnej. Pełnomocnictwo to zostało Piotrowi W. udzielone już po wniesieniu przezeń skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie i nie powoływał się na nie w postępowaniu przed sądem, a co więcej jak wykazano mimo, iż pełnomocnictwem tym dysponował, to na rozprawie sądowej jednoznacznie oświadczył, że działa tylko we własnym imieniu.
Piotr. W. nie przedstawił argumentów, które by świadczyły o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny, co jest jedną z podstawowych przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawniających do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego. Tym samym nie był upoważniony do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na podstawie omawianego przepisu. Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi oznacza jednocześnie brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Powoduje to także zbędnym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej Piotra W. dotyczących naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 59 ustawy z 7.09.1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ przez jego błędną wykładnię.
Sąd Administracyjny I instancji nie analizował czy zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem - czy nie - powołanego przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty ponieważ uznając, że skarga na tę uchwałę została wniesiona w tym przypadku przez nieupoważniony podmiot - czyli podmiot, którego żądanie nie mogło uruchomić kontroli sądu - nie mógł i nie przeprowadził takiej analizy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna wniesiona przez Piotra W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Z tego względu, w oparciu o art. 184 i art. 207 par. 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - orzeczono jak w sentencji.