Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 2 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Andrzeja W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 11 października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta B. z 22 sierpnia 2002 r., ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 10.338 zł. zobowiązując do jej uiszczenia Andrzeja W. W uzasadnieniu tego wyroku z powołaniem się na art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. /OPK 21/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 56/ stwierdzono, że istniała podstawa do wymierzenia opłaty adiacenckiej właścicielowi nieruchomości. Wysokość tej opłaty ustalono według operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/. Nie było naruszenia art. 77 par. 1 Kpa. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależniają nałożenia opłaty adiacenckiej od tego, czy w dacie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty. Opłatę taką można nałożyć w ciągu trzech lat od dokonania podziału. W tym okresie taką uchwałę podjęto. Opłatę wymierzono nie z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, lecz z innego tytułu.
W skardze kasacyjnej Andrzej W. zarzuca naruszenie:
1.prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 4 oraz art. 143-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez podzielenie stanowiska organu ustalającego opłatę w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, podczas gdy opłatę ustalono w związku z podziałem nieruchomości i wybudowania infrastruktury technicznej;
- prawa materialnego przez przyjęcie, że była podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej, mimo nie obowiązywania w dacie zatwierdzenia projektu podziału uchwały Rady Miejskiej, 3. przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 par. 1 w związku z art. 133 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie poprawności operatu szacunkowego, bez rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, 4. przepisów postępowania w szczególności art. 134 tego Prawa przez niewzięcie pod uwagę nieważności decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że wartość nieruchomości przed podziałem była wyższa niż po podziale. Podziału dokonano w 1999 r. a opłatę ustalono w 2002 r. W tym okresie nastąpił spadek cen na działki budowlane. Opłatę wymierzono w istocie w związku z wybudowaniem infrastruktury technicznej, a w tym zakresie nie było uchwały rady gminy. W dniu wydania decyzji ustalającej opłatę, kompetencje do określenia procentowej wysokości opłaty miała Rada Miasta B., a w dacie dokonania podziału - zarząd Miasta B. Zarząd ten mógł więc wymierzyć opłatę adiacencką właścicielowi nieruchomości, której podział nastąpił po uchwale Rady określającej wysokość opłaty procentowej. Powołuje w tym zakresie wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2003 r. I SA 2769/01/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pierwotne brzmienie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami było następujące: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości". Wymierzenie opłaty było więc wówczas uzależnione jedynie od wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem jej podziału. Ponadto opłata nie mogła przekraczać 50 procent różnicy wartości nieruchomości. Wszystkie te kwestie pozostawały do rozstrzygnięcia samodzielnie przez zarząd gminy. Późniejsza zmiana tego przepisu wprowadziła dodatkowe przesłanki uzasadniające możliwość wymierzenia opłaty. Po zmianie, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 2000 nr 45 poz. 543 przepis ten miał następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio."
Pomijając w tym miejscu odesłanie zawarte w ostatnim zdaniu tego przepisu do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy podkreślić, że wprowadzona została w porównaniu w tekstem pierwotnym, nowa przesłanka uzależniająca możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Tą nową przesłanką jest istnienie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.
Przytoczone wyżej brzmienie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 11 października 2002 r. Jest więc miarodajne dla oceny legalności rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji, a w konsekwencji - rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, bo oddalającym skargę na tę decyzję /art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269/. Na te rozstrzygnięcia nie mają natomiast wpływu późniejsze zmiany art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 27 października 2002 r. /Dz.U. nr 113 poz. 984/ czy z dnia 22 września 2004 r. /Dz.U. nr 141 poz. 1492/.
Podobna regulacja, choć dotycząca innej opłaty, ale uzależniona również od wzrostu wartości nieruchomości zawarta jest w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/. Warunkiem wymierzenia tej opłaty jest określenie w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego procentowej dopuszczalnej wysokości tej opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości /i sprzedaż nieruchomości/.
Podobieństwo regulacji wyżej przytoczonej z regulacja zawartą w art. 98 ust. 4 ustawy wynika, jak już zaznaczono stąd, że opłata jest wymierzana w obu przypadkach w związku ze wzrostem wartości nieruchomości.
Gramatyczna wykładnia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala na stwierdzenie o potrzebie istnienia w dacie zdarzenia powodującego możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej tj. ostateczności decyzji o podziale nieruchomości, procentowego określenia wysokości tej opłaty. Za odpowiedzią twierdzącą przemawia jednak wykładnia systemowa, a zwłaszcza celowościowa /teleologiczna/ tego przepisu.
Pozwala to na sformułowanie twierdzenia, według którego możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały, stawki procentowej tej opłaty.
Jednym z argumentów przemawiających za przyjęciem przytoczonego wyżej twierdzenia jest podobieństwo tej opłaty z opłatą wymierzoną na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i o zagospodarowaniu. Nie ma więc szczególnych racji do przyjęcia przy wymierzaniu opłaty adiacenckiej z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmiennych zasad. I w jednym i w drugim przypadku chodzi bowiem o to, aby uruchomienie procedury związanej z obciążeniem poszczególnych osób opłatami nałożonymi przez organ wykonawczy gminy, było uzależnione od wcześniejszej uchwały organu stanowiącego jakim jest rada tej jednostki samorządu terytorialnego. Za takim pojmowaniem treści omawianego przepisu przemawia jeszcze inna, poniższa argumentacja. Zawarte wart. 98 ust. 4 odesłanie między innymi do art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza jedynie możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, w terminie trzech lat od daty podziału, ale przy wcześniejszym istnieniu uchwały rady gminy o procentowym ustaleniu stawki tej opłaty. Dopuszczenie możliwości wymierzenia opłaty mimo braku wspomnianej uchwały rady gminy w dacie podziału, oznaczałoby bowiem nierówne traktowanie podmiotów będących w tej samej sytuacji. Jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu trzech lat, a inne nie byłyby obciążone takim obowiązkiem wówczas, gdyby w terminie 3-letnim takiej uchwały nie było.
Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej /por. np. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002 r., I SA 3062/01 - Lex 82647/. Jest więc aktem prawa miejscowego /art. 87 ust. 1 Konstytucji/.
Jak wiadomo, na tle prawa cywilnego w części ogólnej kodeksu cywilnego, obowiązuje zasada nieretroakcji przepisów /art. 2 Kc/. -Prawo administracyjne, nie zawiera części ogólnej, ale i na gruncie tego prawa, według zasad ustalonych w orzecznictwie NSA i doktrynie, powszechnie przyjmowana jest zasada nie działania prawa wstecz /lex retro non agit/. Wymierzenie zaś opłaty adiacenckiej w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania tego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działaniem tej uchwały /zawartych w niej przepisów prawa miejscowego/. Należy przy tym podkreślić, że wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawnego. Pozwala bowiem obywatelom na podejmowanie, odpowiadającej ich interesowi decyzji, co do tego czy dokonywać podziału nieruchomości czy nie.
Powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1999 r. /OPK 21/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 56/ nie może przemawiać za nie przyjęciem przytoczonego wyżej stanowiska już choćby z tego względu, że wspomniana uchwala kwestią tą się nie zajmowała.
Przyjęcie odmiennego niż zaskarżony wyrok, stanowiska, według którego niezbędnym warunkiem wymierzenia /ustalenia/ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest uprzednie istnienie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową tej opłaty, przesądza o naruszeniu przez ten wyrok prawa materialnego tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu. Ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi bez potrzeby dokonywania oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, Nie mogło to bowiem mieć żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
W wyniku rozpoznania skargi należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydanych podobnie jak zaskarżony wyrok z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z przytoczonych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku uzasadnia treść art. 203 pkt 1 tego Prawa.
Należało zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł. nienależnie uiszczoną tytułem wpis od skargi kasacyjnej. Według par. 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 221 poz. 2193/ wpis od skargi w sprawie z zakresu nieruchomości wynosi 200 zł. zaś od skargi kasacyjnej połowę tej kwoty tj. 100 zł. /par. 3 cyt. rozporządzenia/ uiszczono zaś kwotę 200 zł.