Wyrok NSA z 15 grudnia 2004 r., OSK 899/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2534/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz (spr.)
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Marii Anny J., Sylwii Marii Iwony N.-G., Ryszarda Edmunda N., Barbary M., Zofii Stefanii N. na decyzję Wojewody M. z dnia 27 września 2002 r. (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy L. na rzecz Marii Anny J., Sylwii Marii Iwony N.-G., Ryszarda Edmunda N., Barbary M., Zofii Stefanii N. solidarnie kwotę 180 /słownie sto osiemdziesiąt/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2004 r. I SA 2534/02 uchylił decyzję Wojewody M. z 27 września 2002 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z 19 marca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 1995 r. IV SA 1040/94 uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 19 maja 1994 r. (...) i Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 6 listopada 1993 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki Nr 231, 232, 233b położonych w L., nabytych przez Skarb Państwa od Tadeusza Lucjana N., Jadwigi N. i Stanisława N. aktem notarialnym z 15 stycznia 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości Sąd uznał wówczas, że sprawa nie została przez organy administracyjne należycie wyjaśniona. Materiały przesłane Sądowi zawierają istotne braki w zakresie ustaleń faktycznych, uniemożliwiających ustalenie, czy decyzje odpowiadają przepisom prawa materialnego.

W piśmie z 18 września 1996 r. skarżący zmodyfikowali wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając żądanie do części działek Nr 231 i 232. Decyzją z 29.10.1996 r.. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. odmówił zwrotu działek Nr 231 i 232 o pow. 4.892 m2 uznając że zostały one wykorzystane na cel wywłaszczenia. W wyniku odwołań byłych właścicieli Wojewoda W. decyzją z 28.04.1997 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda ustalił, że wymienione działki zostały wykupione od Tadeusza Lucjana N., Jadwigi N. i Stanisława N. O zwrot wystąpili Tadeusz i Stanisław N. Jadwiga N. zmarła 23.09.1976 r. a jej następcą prawnym jest Skarb Państwa z mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-P. (...). Działki te zostały skomunalizowane, a więc następcą prawnym Jadwigi N. jest miasto L. W tej sprawie brak wniosku jednego współwłaściciela - Gminy - uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 1999 r. IV SA 1263/97 uchylił decyzję Wojewody W. Sąd przyjął, że śmierć Jadwigi N. i następstwo prawne Skarbu Państwa było znane sądowi orzekającemu w sprawie IV SA 1040/94. Wówczas również brak było wniosku wszystkich współwłaścicieli, a mimo to Sąd nie uznał tego za przeszkodę do prowadzenia postępowania. Oznacza to - stosownie do art. 30 ustawy o NSA - związanie organów i Sądu tą oceną prawną. Organ II instancji uchylił się od wykonania ustaleń z wyroku IV SA 1040/94.

W następstwie tego wyroku Wojewoda M. decyzją z 28.09.2001 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z 29.10.1996 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji ponieważ w związku z wejściem w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami zmienił się stan prawny w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Starosta Powiatu L. decyzją z 19 marca 2002 r. odmówił zwrotu działek 231 i 232 przyjmując, że realizacja osiedla mieszkaniowego to także infrastruktura niezbędna do jego funkcjonowania, w tym instalacje podziemne /telekomunikacyjne, wodociągowe, energetyczne, gazowe, sanitarne/ oraz teren zieleni ochronnej.

Na tych działkach przewidziano budowę szkoły i ulicy S. w L. Zadania te zostały wykonane, poza wybudowaniem wschodniego pasa ulicy S., na którym nie położono nawierzchni asfaltowej. Na części tej nieruchomości znajduje się czasowe targowisko miejskie. W latach 1979-1986 wybudowano infrastrukturę osiedla, a więc rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia /wykupu/ nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie uzależnia uznania nieruchomości za zbędną od zrealizowania lub niezrealizowania celu wywłaszczenia lecz od rozpoczęcia prac związanych z tym celem w określonym terminie.

W tej sprawie nie zachodzą także przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Plan realizacyjny budowy osiedla, zatwierdzony 27.09.1973 r. nie został uchylony i osiedle wybudowano, a część przedmiotowych działek jest nadal przewidziana pod budowę wschodniej części ulicy S. Wojewoda M. po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych byłych właścicieli tj. Marii Anny J., Sylwii Marii Iwony N.-G., Ryszarda Edmunda N., Barbary M. i Zofii Stefanii N. decyzją z 27.09.2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. W skardze do NSA Maria Anna J., Sylwia Maria Iwona N.-G., Ryszard Edmund N., Barbara M. i Zofia Stefania N. podnieśli, że organy nie wykazały wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wykupu.

Działki te były przeznaczone na pasmo ul. S., którego realizacji nie rozpoczęto. Dowodem tego jest zlokalizowanie na nich targowiska miejskiego i to już po złożeniu wniosku o zwrot. Powoływanie się w decyzjach na budowę gazociągu w 1986 r. i kanalizacji teletechnicznej w 1995 r. nie ma znaczenia, gdyż urządzenia te powstały po upływie siedmiu lat od nabycia działek.

Wybudowanie sieci cieplnej w 1982 r. wodociągu przed 1980 r. i kanałów deszczowych nie uzasadniają stanowiska, że nastąpiły konkretne roboty związane z budową drogi. Część działek Nr 231 i 232 została ogrodzona jako teren szkoły, ale jest to część niewielka. Na znacznej części tych działek rośnie dzika roślinność, a po złożeniu wniosku o zwrot urządzone zostało bezprawnie targowisko miejskie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który rozpoznawał skargę uznał, że jest ona uzasadniona.

Sąd podkreślił, że z chwilą wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ tj. z dniem 1.01.1998 r. zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 tej ustawy, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu /art. 137 ust. 1 pkt 1/ albo prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany /art. 137 ust. 1 pkt 2/. Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /wykupu/ nakazuje organowi administracji uznać nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza obowiązek jej zwrotu. O zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 powołanej ustawy, a nie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W ocenie Sądu na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej /wykupionej/ nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia albo ustaleniu, że nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero takie, niebudzące wątpliwości stwierdzenie, uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ administracji powinien rozważyć niniejszą sprawę w świetle wyżej omówionego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu analizując akta niniejszej sprawy należy dojść do przekonania, że Wojewoda M. i Starosta L. nie zbadali dokładnie sprawy i niewłaściwie zastosowali wymienione przepisy o gospodarce nieruchomościami. Nie wzięli także pod uwagę treści art. 137 ust. 2 cyt. ustawy, który ma zastosowanie w sprawie i przewiduje w przypadku, gdy jedna z przesłanek zbędności odnosi się do części nieruchomości, to ta właśnie część podlega zwrotowi. Skarżący podnosili, że chodzi im o zwrot części działek Nr 231 i 232 i nie kwestionowali, że na części tych działek została wybudowana szkoła, a jej teren jest ogrodzony. W sprawie chodzi o zwrot tej części nieruchomości, która nie jest zajęta pod szkołę i na której miała być wybudowana ulica S. i jak przyznają organy, nie powstał jej wschodni pas.

Skoro na tej części nieruchomości istnieje targowisko miejskie, to już ten fakt pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym w decyzjach, że nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Akta administracyjne i wydane decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest dokładnej analizy pod kątem cytowanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami Powoduje to, że zaskarżone decyzje zostały wydane także z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Nie ustalono bowiem, jaka część wymienionych działek została zajęta pod szkołę i istniejącą już część ulicy S., a jaka pozostaje poza tymi inwestycjami. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła Gmina L. reprezentowana przez radcę prawnego Andrzeja H. zaskarżając ten wyrok w całości.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca ją Gmina L. stwierdziła, że Sąd za podstawę swego orzeczenia przyjął brzmienie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami eksponując nie rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd ferując wyrok zarzucił zarówno Staroście L. jak i Wojewodzie M. niedokładne zbadanie sprawy i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ze szczególnym uwzględnieniem przesłanek zbędności. Tymczasem obie uchylone decyzje w sposób szczegółowy wymieniają infrastrukturę osiedla wybudowaną w pasie wschodnim ulicy S. min. gazociąg sieć cieplną, wodociąg oraz kanał deszczowy. Pominięcie tych faktów i zwrot spornych przedmiotowych działek byłym właścicielom będzie podstawą prowadzącą do permanentnych konfliktów co do sposobu wykorzystania działek. Zbudowanie infrastruktury osiedla w pasie projektowanej ulicy S. jest wykonaniem prac związanych z funkcjonowaniem osiedla i stanowi stałą wartość w jego funkcjonowaniu. Te zaistniałe fakty uniemożliwiają wykorzystanie przedmiotowych działek na jakiekolwiek inne cele jak tylko ulicę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł adwokat Jerzy Z. pełnomocnik następców prawnych były właścicieli nieruchomości. Podniósł on, że teza skargi kasacyjnej jest sprzeczna z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W tygodniku "To i Owo" z 15.01.1991 r. ukazało się ogłoszenie Zarządu Miasta L., w którym ogłoszono przetarg na zagospodarowanie terenu o powierzchni około 5000m położonego w L. przy ul. S. /część między jezdnią ul. S. a ogrodzeniem szkoły podstawowej Nr 5/ przeznaczonego na zorganizowanie strzeżonego parkingu samochodowego z terminem wydzierżawienia na 3 lata.

Jest to teren, którego zwrotu domagają się wnioskodawcy. Od kilku lat na przedmiotowym terenie usytuowane jest bezprawne targowisko za użytkowanie którego Zarząd Gminy pobiera opłatę. Targowisko to zostało zlokalizowane już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Budowa gazociągu w 1996 r. i 4-otworowej kanalizacji teletechnicznej z kablami telefonicznymi w 1995 r. nie ma znaczenia w sprawie bo urządzenia te zostały wybudowane po okresie siedmioletnim od nabycia działek, a kanalizacja teletechniczna po złożeniu wniosku o zwrot działek. Składający odpowiedź na skargę kasacyjną powołali się na wyrok NSA z 21.10.1991 r. IV SA 914/91 - ONSA 1992 Nr 1poz. 3, w którym stwierdza się, że realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy stanowiące negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29.04.1985 r. musi wiązać się z konkretnymi ustaleniami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Od uzyskania działki upłynęło 28 lat i żadne takie prace nie zostały rozpoczęte.

Budowa urządzeń, na które powołano się w skardze kasacyjnej nastąpiła zarówno po siedmiu latach, jak i częściowo po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości a nadto urządzenia te nie świadczą jeszcze o realizacji budowy ulicy. Skarga kasacyjna złożona jest w imieniu Gminy L. a w aktach brak jest uchwały Gminy o wystąpieniu do NSA ze skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Gmina L. w podstawie kasacyjnej zarzuciła naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, nie wskazując przy tym o jaki przepis prawa materialnego chodzi. Tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej mogłaby sugerować, że skarżąca domagała się od Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli zaskarżonego wyroku w odniesieniu do bliżej nie sprecyzowanych przepisów prawa materialnego, które ewentualnie mogłyby mieć w sprawie zastosowanie. Z uwagi na to, że podstawa kasacyjna skargi odnosząca się do naruszenia prawa materialnego w istocie nie wskazuje normy prawnej, którą zaskarżony wyrok miał naruszyć. Naczelny Sąd Administracyjny próbował odnieść się do tych zarzutów z tego zakresu, które zostały w miarę skonkretyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Próby te okazały się jednak bezskuteczne. Wprawdzie skarżąca przytacza w uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej art. 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, ale i w tym przypadku nie jest to wskazanie normy prawa materialnego, którą według zarzutu skargi Sąd I ej instancji miał naruszyć przez niewłaściwą jej wykładnię. Powołany art. 137 zawiera bowiem dwa ustępy, z których każdy dotyczy innej sytuacji związanej z oceną zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /umowie o nabycie nieruchomości/, przy czym ustęp 1 składa się z punku 1 i punktu 2 zawierających różne kryteria oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Obowiązkiem skarżącej Gminy było wskazanie, którego konkretnie z omawianych przepisów zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy podstawa kasacyjna, na której opiera się wniesiona przez nią skarga kasacyjna.

Sąd nie ma obowiązku domyślać się o naruszenie jakiej normy prawa chodzi w skardze kasacyjnej.

Ustawodawca wprowadzając w art. 175 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ przymus adwokacko-radcowski związany ze sporządzeniem skargi kasacyjnej zakładał, że ten środek zaskarżenia z uwagi na stawiane mu przez ustawę wymogi winni sporządzać profesjonaliści, związani z obsługą prawną. Osoby te powinny wiedzieć jakie wymagania winna spełniać skarga kasacyjna.

W rozpatrywanym przypadku podstawa kasacyjna, na której opierała się skarga kasacyjna Gminy L. została jak wykazano zredagowana wadliwie co uniemożliwiło Sądowi odniesienie się do postawionego w niej zarzutu dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni prawa materialnego.

Brak jest bowiem wskazania normy prawnej, którą Sąd w omawianym wyroku miał wadliwie zinterpretować.

Z tych względów wniesioną przez Gminę L. skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- oddalić.