Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 124/2001 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 grudnia 2000r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektów budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na liczne orzeczenia administracyjne, wydawane w związku z użytkowaniem suszarni oraz silosowego magazynu zboża w M., które to obiekty należały do Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych w Białej Nyskiej. Obiekty te przekazane zostały następnie do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która to Agencja umową nr 441 z dnia 30 czerwca 1995r. wydzierżawiła nieruchomość Przedsiębiorstwu Produkcji Handlu i Usług "[...]" Spółka z o.o. w R. a w tym mieszalnię pasz i suszarnię. Użytkowanie ostatnio wymienionych obiektów było m. in. przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 maja 1998r.sygn. akt II SA/Wr 436/97 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji Handlu i Usług "[...]" w R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 marca 1997 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w/w obiektów.
Pozostaje również poza sporem, że Starosta Nyski decyzją z dnia 21 kwietnia 2000r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 i art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. Nr 89, poz. 414 ze zm.), odmówił Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Opolu udzielenia pozwolenia na użytkowanie suszarni zboża oraz silosowego magazynu zboża. Pomimo wydania negatywnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, kontrola nadzoru budowlanego, przeprowadzona w dniu 21 lipca 2000 r., wskutek interwencji A. O., ujawniła dalsze użytkowanie suszarni zboża i silosowego magazynu zboża. Pismem z dnia 24 lipca 2000 r., wezwano Dyrektora Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa do zaprzestania nielegalnego użytkowania obiektów.
W niniejszej sprawie decyzją z dnia 25 września 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał Dyrektorowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Opolu zaniechać użytkowania suszarni zboża oraz silosowego magazynu w [...], gm. Nysa -działka oznaczona nr ewidencyjnym gruntów 1. Wydanie decyzji podyktowane było faktem użytkowania obiektów budowlanych, mimo decyzji
Starosty Nyskiego z dnia 21 kwietnia 2000 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2000 r. nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia Dyrektora Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Opolu jako adresata nałożonego obowiązku zaniechania użytkowania przedmiotowych obiektów i w tym zakresie orzekł, iż adresatem decyzji jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. W pozostałym zakresie utrzymano decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest stosować "odpowiednio" art. 51 Prawa budowlanego, a więc dokonując koniecznych ze względu na stan faktyczny sprawy modyfikacji treści nakazów zawartych w tym przepisie. Co się tyczy przedmiotu decyzji, za bezzasadne uznano twierdzenia odwołującego się Przedsiębiorstwa "[...]" jakoby postępowanie nie dotyczyło magazynu zboża, gdyż sprawa od początku dotyczyła dwóch obiektów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Przedsiębiorstwa Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w R., na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 grudnia 2000r. nr [...] uznał, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały oparte na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. Nr 89, poz. 414 ze zm.), który zamieszczony jest w rozdziale 5 w/w ustawy, dotyczącym budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych zaś przepisy tego rozdziału nie uznają dzierżawcy za stronę postępowania. Wymieniają one inwestora, właściciela i zarządcę obiektu, jako adresatów konkretnych praw i obowiązków, tak więc tylko te osoby posiadają interes prawny w sprawie. Posiadać go będzie również właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile użytkowanie obiektu naruszy ich prawa. Z tych względów powoływanie się na posiadaną umowę dzierżawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż z tego tytułu skarżące Przedsiębiorstwo powinno być uznane za stronę postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla tej oceny są ewentualne rozliczenia pomiędzy właścicielem obiektów a dzierżawcą. Bez znaczenia jest również okoliczność, że Przedsiębiorstwo zostało uznane za stronę postępowania przez organ drugiej instancji i że w wyniku jego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę, gdyż Sąd zobowiązany był w pierwszym rzędzie określić, czy skarżący miał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, a w konsekwencji czy przysługuje mu
Sygn. akt OSK 906/04 uprawnienie do wniesienia skargi. Sąd powołał się ponadto na poglądy doktryny i orzecznictwa na temat pojęcia interesu prawnego, nie podzielając stanowiska pełnomocnik skarżącego, zaprezentowanego na rozprawie w dniu 10 lutego 2004 r., który wykazywał, że Przedsiębiorstwo "[...]", wywodzi interes prawny z faktu, iż decyzja dotycząca zakazu używania obiektów budowlanych wywiera bezpośrednie skutki prawne względem dzierżawcy.
Skargę kasacyjną od wyżej wymienionego wyroku z dnia 23 lutego 2004r. wniosło Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w R. reprezentowane przez radcę prawnego Z. K. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odmowę rozpoznania złożonej skargi na skutek uznania, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Strona skarżąca zarzuciła, iż legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie i wynika on z zawartej umowy dzierżawy w związku z art. 694 i art. 664 K.c. Według Skarżącego wszystkie strony biorące udział w sprawie, i to zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w potencjalnym cywilnym, wynikającym z w/w przepisów K.c., zainteresowane są zakresem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Strona skarżąca swój interes prawny wywodzi również z tego, że w kolejnych postępowaniach jest "nękana wydawanymi orzeczeniami administracyjnymi dotyczącymi przedmiotu wydanych decyzji, a pozostającymi w związku przyczynowym z treścią wydanych decyzji dotyczącymi zakazu używania suszarni i magazynów zboża. Interes ten wynika z przepisów ustawy o ochronie środowiska, gdzie w związku z wadami obiektu wydawane są kolejne orzeczenia oraz wszczynane postępowania zaś adresatem i stroną w tych postępowaniach jest skarżący". Skarżący podkreśla, ze "istotne dla niego jest precyzyjne określenie jakich konkretnie obiektów budowlanych dotyczy zaskarżona decyzja."
Na tej podstawie wnoszące skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, określa że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jedynie z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia określonych przepisów prawa. Zarzuty te nie są uzasadnione, gdyż ograniczają się do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie a w każdym
Sygn. akt OSK 906/04 bądź razie skutecznie nie podważają ustaleń przytoczonych w zaskarżonym wyroku.
Istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wnoszące skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Produkcji Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w R., jako dzierżawca nieruchomości (na której znajdują się sporne obiekty budowlane, w odniesieniu do których wydano stosowne zakazy), posiada interes prawny w tym postępowaniu. W warunkach sprawy na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Wprawdzie w orzecznictwie sądowo administracyjnym wyrażane były przeciwstawne poglądy co do posiadania przez dzierżawcę przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych (np. w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, o rozwiązanie użytkowania wieczystego itp.), jednakże nie może to dotyczyć, w ocenie składu orzekającego, spraw z zakresu prawa budowlanego.
Podzielić bowiem należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych, oparte na art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, który zamieszczony został w rozdziale 5 w/w ustawy, dotyczą wyłącznie sfery stosunków prawnych właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) a wyjątkowo zarządcy nieruchomości względnie osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Nie do przyjęcia byłby pogląd, według którego każdy podmiot, legitymujący się umową obligacyjną w odniesieniu do tej nieruchomości jest również stroną tego postępowania. Należy przypomnieć, że aby w prawie publicznym mówić o interesie prawnym należy wskazać normę prawa materialnego, z której można by wywodzić ten interes prawny. Umowa dzierżawy nieruchomości jest niewątpliwie stosunkiem zobowiązaniowym, która, nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania w obrocie publicznym. Co więcej umowa dzierżawy, sama przez się, nie daje podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Nie do przyjęcia byłby pogląd odmienny, gdyż oznaczałby, że stroną postępowania z zakresu prawa budowanego, może być np. posiadający nieruchomość w ramach zawartej umowy krótkotrwałego użyczenia względnie innego stosunku zobowiązaniowego.
Jest oczywistym, że wynik postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw rzutuje na prawa i obowiązki wydzierżawiającego i dzierżawcy, jednakże jest to interes faktyczny a nie prawny. Stąd też wywody skargi kasacyjnej, podnoszące kwestie ewentualnego rozliczenia pomiędzy
Sygn. akt OSK 906/04 właścicielem obiektów a dzierżawcą, w czym wnoszący skargę kasacyjną upatruje swego interesu prawnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 cyt. już Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji