Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 lutego 2003 r. SA/Bk 1140/03 oddalił skargę D. P. i Z. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. [...], którą – po rozpatrzeniu odwołania niektórych uczestników postępowania scaleniowego, w tym I. S. – uchylono decyzję scaleniową Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2003 r. [...], m.in. w części dotyczącej gospodarstwa nr [...] I. i E. S. w P., orzekając w tej części, że – w zamian za swoje grunty, tj. działki: nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...], o łącznej powierzchni 4,39 ha, a ponadto za udział we współwłasności (2/28 części) działki nr [...], o powierzchni 0,17 ha, o łącznej wartości 106,46 jednostek szacunkowych – I. i E. S. otrzymają działki: nr [...], nr [...] oraz nr [...], o łącznej powierzchni 4,3038 ha i wartości 108,96 jednostek szacunkowych, z których dwie pierwsze odpowiadają działkom w starym stanie, natomiast działka łąkowa nr [...], pozostająca w oddaleniu około 900 m, została przyznana w zamian za działki łąkowe: nr [...], [...] oraz nr [...], dotychczas niewłaściwie wykorzystywane i dlatego przydzielone innym rolnikom w celu poprawienia rozłogu ich gospodarstw o wysokiej produkcji mleczarskiej.
Wnoszący skargę D. P. i Z. S., uczestnicy postępowania scaleniowego co do swoich gruntów, są ponadto – wraz z I. S., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2003 r. II Ns 286/03 – spadkobiercami E. S., który zmarł 20 marca 2000 r., i przede wszystkim tę okoliczność podnieśli w skardze, domagając się ponownego rozpoznania sprawy przez organy scaleniowe.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi sąd uznał w szczególności, że nie doszło do pozbawienia skarżących bez ich winy udziału w postępowaniu scaleniowym w odniesieniu do gospodarstwa nr [...], gdyż nie tylko uczestniczyli w postępowaniu co do swoich gospodarstw, mogli więc uczestniczyć co do całości, gospodarstwo nr [...] zaś czynnie reprezentowała I. S., a w każdym razie skarżący – oraz I. S. – nie powiadomili organów scaleniowych o śmierci E. S. i nie przedstawili postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku.
Sąd uznał również, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.), gdyż – stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy – uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, za równą zaś wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, natomiast za gospodarstwo nr [...], składające się z 5 działek, o powierzchni 4,39 ha (oraz udział we współwłasności) i wartości 106,46 jednostek szacunkowych, wydzielono gospodarstwo składające się z 3 działek, o powierzchni 4,3038 ha i wartości 108,96 jednostek szacunkowych, została więc zachowana zasada równowartości, zarazem polepszono też strukturę gospodarstwa.
Sąd wyjaśnił ponadto, że uwzględnienie indywidualnych żądań i interesów nie jest warunkiem legalności decyzji scaleniowej, I. S. zaś prezentowała zmienne stanowiska, gdyż najpierw domagała się wydzielenia całego ekwiwalentu w działce siedliskowej – będącej własnością Skarbu Państwa – gdzie są posadowione jej budynki, po czym zmieniła zdanie – co uwzględniono w decyzji organu pierwszej instancji przyznając działkę nr [...] (o powierzchni 0,1338 ha) oraz działki nr [...] i nr [...] – aby następnie – w odwołaniu – domagać się pozostawienia wszystkich działek według stanu przed scaleniem.
Wnosząc skargę kasacyjną D. P. i Z. S. jako jej podstawy zarzucili wyrokowi "iż został wydany przy naruszeniu prawa w postaci:
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 151 oraz art. 145 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa w postaci:
- niewłaściwego zastosowania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz.U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 z późn. zm.) poprzez dokonanie scalenia z naruszeniem zasady działania w celu tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie,
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez objęcie scaleniem gruntów, na których posadowione są budynki, pomimo braku wniosku właściciela,
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania scaleniowego w związku ze śmiercią E. S. do czasu prawomocnego stwierdzenia nabycia po nim praw do spadku,
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zapewnienia:
- M. S. udziału w postępowaniu,
- D. P. oraz Z. P. udziału w postępowaniu w zakresie interesu prawnego wynikającego z własności nabytej w spadku po zmarłym E. S.,
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie:
- wskazania w decyzji wszystkich zastosowanych przepisów prawa,
- wyjaśnienia podstawy prawnej w uzasadnieniu decyzji,
- wskazania w uzasadnieniu dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, a ponadto:
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie, a w szczególności:
- faktu śmierci E. S.,
- następców prawnych zmarłego E. S.,
- okoliczności determinujących ocenę jaki podział nieruchomości objętych scaleniem powoduje stworzenie warunków korzystniejszych,
- niewłaściwego zastosowania art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów
- skutkiem czego doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, w szczególności poprzez przyjęcie, że nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa nie są wykorzystywane, a trawa na nich jest zdegradowana,
- błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 20 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez przyjęcie, iż fakt, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego wskazuje się jego uczestników w oparciu o ewidencję gruntów, zwalnia organ administracji z:
- uwzględnienie późniejszych zmian właścicielskich,
- zawieszenia postępowania w przypadku śmierci jednego z uczestników,
- błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny i zobowiązany badać naruszenia zasad determinujących rozstrzyganie spraw w ramach swobody decyzyjnej,
- niewłaściwego zastosowania przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu naruszenia zasad determinujących rozstrzyganie podziału gruntów objętych przedmiotowym scaleniem,
- niewłaściwego zastosowania przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu wyroku dowodów, z których Sąd wnioskował o rzekomych częstych zmianach stanowiska I. S. oraz o treści jej stanowiska prezentowanego w toku postępowania scaleniowego."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że – chociaż organ scaleniowy powziął wiadomość o śmierci E. S. (z pisma I. S. z dnia 30 grudnia 2002 r.) – postępowanie scaleniowe prowadzono według stanu z chwili wszczęcia, z pominięciem tej okoliczności, bez ustalenia spadkobierców, adresując decyzje do osoby zmarłej, lecz sąd nie dopatrzył się w takim działaniu naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że w miejsce dotychczasowego gospodarstwa składającego się z działek położonych w sąsiedztwie przyznano działko położone w oddaleniu (około 3 km), twierdząc zarazem, że – bez żadnego dowodu – łąki nie były użytkowane a są niezbędne innym rolnikom, którzy prowadzą gospodarstwo o wysokiej produkcji mlecznej; w ten sposób zatem – sprzecznie z ustawowym celem scalania – poprawiono warunki gospodarowania jedynie niektórych uczestników scalenia kosztem pogorszenia warunków gospodarowania skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wnosił o jej oddalenie wyjaśniając m.in., że skarżący nie przedstawili organowi prowadzącemu ewidencję gruntów żadnych dowodów potwierdzających zmiany dotyczące prawa własności gospodarstwa nr [...], za gospodarstwo to zaś otrzymali działki jakościowo podobne o równej wartości szacunkowej, przy czym działka nr [...] (wydzielona z połączonych działek nr [...] oraz [...] i [...]) jest oddalona od działek w starym stanie o około 900 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zmierza w istocie do wykazania, że – chociaż wprost nie przytacza tej podstawy, jednak podnosi zarzuty, które należy tak odczytać – w sprawie znajdował zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Doszło bowiem – jak wynika ze skargi kasacyjnej – do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania scaleniowego, gdyż zmarł uczestnik postępowania, natomiast jego spadkobiercy (skarżący) zostali bez swej winy pozbawieni udziału w postępowaniu w odniesieniu do gospodarstwa spadkowego będącego przedmiotem scalenia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Nawet pomijając, że skarżący uczestniczyli w postępowaniu scaleniowym już z innego tytułu, a w odniesieniu do gospodarstwa spadkowego czynnie występowała I. S., nie można uznać, aby zostali bez swej winy pozbawieni udziału, jeżeli sami nie powiadomili organu scaleniowego o śmierci E. S. W żadnym razie pewnej informacji o śmierci uczestnika scalenia, a zatem o zmianie stosunków własnościowych, nie stanowi zawarta w piśmie I. S. z dnia 30 grudnia 2002 r. wzmianka o działkach "pochodzących ze spadku po moim mężu E. S.", gdyż nie było przeszkód, aby organowi scaleniowemu przedstawić akt zgonu, organowi odwoławczemu zaś dostarczyć postanowienie spadkowe wydane [...] kwietnia 2003 r.
Zarzut jest więc nietrafny, a tylko to naruszenie, spośród wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień dotyczących przepisów postępowania, mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Stosownie do art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, celem scalania gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntu oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.
Jak wyjaśnił już sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji I. S. domagała się przywrócenia jej działek do pierwotnego stanu posiadania, żądała zatem wprost wyłączenia działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] ze scalenia, co nie mogło zostać uwzględnione, gdyż obszar scalenia ustalono w postanowieniu o wszczęciu tego postępowania.
Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, uczestnicy scalania o trzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, i tę zasadę zachowano w sprawie, gdyż za grunty o wartości 106,46 jednostek szacunkowych przyznano grunty o wartości 108,96 jednostek szacunkowych, przy czym jeszcze indywidualny interes nie został całkowicie pominięty, gdyż w każdym razie niektóre z dotychczasowych działek pozostawiono w starym stanie, i poprawiła się struktura dawnego gospodarstwa nr 29, która składa się z trzech w miejsce pięciu działek.
Z kolei – aby poruszyć jeszcze inny aspekt – nie tylko nietrafny, lecz przede wszystkim niezrozumiały jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 3 powołanej ustawy "poprzez objęcie scaleniem gruntów, na których posadowione są budynki, pomimo braku wniosku właściciela".
Działka siedliskowa, o którą chodzi, nie tylko nie była przedmiotem objętej zaskarżonym wyrokiem decyzji, lecz – jak wynika z akt – stanowi własność Skarbu Państwa, nie zaś skarżących, a w art. 2 ust. 3 jest mowa o właścicielu gruntów zabudowanych nie zaś o właścicielu samych zabudowań.
W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.