Uzasadnienie
OSK 924/04
Rada Gminy Pawłowice uchwałą Nr XXIII/235/2000 z dnia 27 października 2000 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Warszowiece.
W dniu 18 października 2002 r. H. i A. P. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na te uchwałę. Skarga ta, wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 1995 r. Nr 13, poz.
- poprzedzona została wezwaniem gminy do usunięcia naruszenia prawa, które – zdaniem małż. P., polegało na nieokreśleniu w uchwale źródła pokrycia przez gminę roszczeń odszkodowawczych przysługujących im z mocy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami).
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucili, że nie zamieszczenie w pow. uchwale informacji o źródłach pokrycia odszkodowań należnych właścicielom z tytułu zmniejszenia wartości lub pogorszenia dotychczasowego sposobu użytkowania ich nieruchomości przeznaczonej w części na cele publiczne, stanowi istotne naruszenie art. 58 ustawy o samorządzie gminny, co – zdaniem skarżących – uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. Wskazali przy tym, że dotyczy to także ich praw, bowiem część działki będącej ich własnością została w uchwalonym planie pod ciąg pieszo jezdny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r. oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że zarzut nieważności zaskarżonej uchwały jest bezzasadny, bowiem zamieszczenie w uchwale żądanych przez skarżącą informacji wykraczałoby poza granice przedmiotu regulowanego tą uchwałą i byłoby sprzeczne zarówno z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i z art. 8 pow. ustawy określającym co stanowi treść uchwały.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli H. i A. P., reprezentowani przez adwokata M. G.. W skardze zarzucono wyrokowi naruszenie art. 58 pow. Ustawy samorządowej przez przyjęcie, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie musi wskazywać źródeł pokrycia zobowiązań gminy, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a które rodzić będzie uchwalenie planu.
Zdaniem skarżących "przepis art. 58 ustawy o samorządzie gminnym jest uregulowaniem rangi ustrojowej mającej na celu zapewnienie równowagi budżetowej gminy. Odstąpienie od niego może następować na podstawie wyraźnych upoważnień. O ile można przyjmować, że takie upoważnienie istnieje co do roszczeń wskazanych w art. 36 ust. 2 w związku z art. 38 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to w przypadku roszczeń skazanych w art. 36 ust. 1 ustawy, takiego wyłączenia nie ma".
Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarżący oświadczyli, że w istocie kwestionują celowość tych ustaleń zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego. Zdaniem skarżących wyznaczenie w planie ciągu pieszo jezdnego oznaczonego symbolem 85 KX, na terenie obejmującym m.in. działkę skarżących, nie jest uzasadnione potrzebami właścicieli okolicznych nieruchomości, natomiast w stopniu istotnym ogranicza prawo skarżących do korzystania z przysługującego im prawa własności działki, uniemożliwiając m.in. zabudowę tej działki, a także jej podział. Oświadczyli przy tym, że nie zgłaszali zarzutów do projektu planu, ponieważ w czasie, kiedy projekt ten był wyłożony do publicznego wglądu, przebywali poza miejscowością, w której położona jest ich działka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona ponieważ nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 58 ustawy o samorządzie gminnym jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że uchwały gmin, dotyczące zobowiązań finansowych muszą wskazywać źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte.
Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na wystąpienie skarżących o usunięcie naruszenia prawa, powyższy przepis dotyczy uchwał, których przedmiotem jest zaciąganie przez gminę zobowiązań finansowych tj. np. zaciąganie pożyczek, kredytów, emitowanie obligacji itp. Przedmiotem uchwały, kwestionowanej przez skarżących nie jest jednak zaciąganie zobowiązań finansowych przez gminę, lecz uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten wprawdzie może rodzić określone skutki finansowe dla gminy, w postaci obowiązku wypłaty odszkodowań właścicielom lub użytkownikom wieczystym lub zapłaty ceny wykupu nieruchomości, które w związku z ustaleniami planu tracą poprzednią wartość użytkową lub rynkową, jednakże te kwestie są jedynie pochodną realizacji tego planu, a nie treścią uchwały zatwierdzającej plan. Zawarte w art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania, przewidujące obowiązek gminy wyrównania strat poniesionych przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, mają niewątpliwy wpływ na gospodarkę finansową gminy w sferze wydatków, jednakże tryb postępowania w tych kwestiach określany w ust. 11 pow. art. 36 wyklucza możliwość przyjęcia, że uchwała określająca źródła dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte, ma być podjęta łącznie z uchwałą uchwalającą plan miejscowy i ma stanowić integralną część tego planu.
Art. 36 stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta przedstawia każdorazowo na sesji rady gminy informację o zgłoszonych przez właścicieli (użytkowników wieczystych) żądaniach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Informacje te mają na celu zobrazowanie radzie gminy rozmiaru zobowiązań z tego tytułu i stanowią podstawę do podejmowania uchwał w przedmiocie określenia źródeł finansowania tych zobowiązań. Należy przy tym mieć na uwadze, że z treści art. 36 ust. 1 i 2 wynika, iż warunkiem powstania po stronie właściciela (użytkownika wieczystego) uprawnienia do odszkodowania jest uchwalenie nowego planu lub wprowadzenie zmian w planie dotychczasowym powodujących skutki, o których mowa w tym przepisie, to jest – uniemożliwienie lub istotne ograniczenie w wykorzystywaniu nieruchomości w sposób dotychczasowy.
Roszczenia z tego tytułu nie mogą więc być zgłoszone przed uchwaleniem planu (lub przed uchwaleniem zmiany planu dotychczasowego). Do czasu uchwalenia planu nie są znane rozmiary zobowiązań gminy z tego tytułu. Nie ma zatem w istocie podstaw do określenia źródeł dochodów, z których zobowiązania te zostaną pokryte. Bezzasadne jest w tych okolicznościach twierdzenie, że uchwała określająca źródła pokrycia zobowiązań wynikających z art. 36 ust.1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna stanowić integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny związany z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez wskazane w skardze podstawy kasacyjne – nie mógł rozważać ani oceniać zgłoszonych przez skarżących na rozprawie przed tym Sądem zastrzeżeń do ustaleń planu nie związanych ze wskazaną w skardze kasacyjnej podstawa zaskarżenia.
Z wyżej przytoczonych względów należało uznać, że kasacja wniesiona przez skarżących w opisanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego, stosownie do art. 184 pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.