Uzasadnienie
OSK 946/04
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Hanny W., Heleny C., Hanny C., Magdaleny M.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 czerwca 2002 r. umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W.-Ś. z dnia 30 sierpnia 1989 r. orzekającej o sprzedaży Hannie K.-K. lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku przy ul. Ś. 18 wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału 0,012 części gruntu o powierzchni 737 m2, na którym usytuowany jest budynek.
Według uzasadnienia tego wyroku, skarżące nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży i oddania udziału w wieczyste użytkowanie gruntu. Taki interes prawny nie wynika bowiem z tego, że są one współużytkownikami wieczystymi gruntu przy ul. Ś.
- Uzyskanie przez nie tego prawa nastąpiło wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 lutego 1996 r. ale tylko w części nie związanej ze sprzedanymi lokalami. W pozostałej części, w tym także dotyczącej sprzedanego lokalu, stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej Hanna W. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie wyroku sprzecznego z zasadą równości wobec prawa i zasadą prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej oraz art. 28 Kpa. wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżąca wraz z pozostałymi następcami prawnymi poprzednich właścicieli nieruchomości przy ul. Ś. 18 ma interes prawny, wynikający z uprawnienia określonego w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dającego możliwość żądania oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot usytuowanego na tym gruncie budynku. Odmowna zaś w tym zakresie decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 marca 1950 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdza to decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 7 lutego 1996 r. powołując w tym zakresie poglądy wyrażone w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. /OPS 7/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/.
Orzekanie według odmiennych zasad niż przyjęto w tej uchwale, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wszystkich wobec prawa i z zasadą prawa do wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Powołuje dla uzasadnienia swoich twierdzeń wyroki wydane przez NSA w innych sprawach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna mimo, iż nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Za chybione i zbyt daleko idące należy uznać zarzuty i wywody zawarte w skardze kasacyjnej co do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady wyrażonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zaskarżony wyrok uwzględniał bowiem przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania zawarte w określonych aktach normatywnych, które stanowiły wystarczającą podstawę prawną zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia, bez potrzeby powoływania wskazanych w skardze kasacyjnej zasad konstytucyjnych. Aprobata natomiast przez zaskarżony wyrok stanowiska organów administracji w zakresie wykładni art. 28 Kpa nastąpiła z naruszeniem tego przepisu, a w konsekwencji - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określanego dalej skrótem p.p.s.a.
Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest zatem to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.
W zaskarżonym wyroku Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyrażone w decyzji z dnia 5 czerwca 2002 r., według którego poprzedni właściciele nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy lub ich następcy prawni nie są legitymowani do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w budynku usytuowanym na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu nie mają oni interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 Kpa, bowiem wynik postępowania nadzorczego dotyczyłby wyłącznie zbywcy /Skarbu Państwa/ i nabywcy przedmiotowego lokalu.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa. Postępowanie to może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony, organ powinien zbadać czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się natomiast, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /np. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., OSA 4/03 - ONSA 2004 Nr 1 poz. 3/.
Istotę interesu prawnego ocenia się w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa /nie tylko do prawa administracyjnego/, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy /decyzja administracyjna/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 4000/01 - nie publ./.
W świetle powyższego, stanowisko Sądu jak i decyzje organów administracji odmawiające poprzednim właścicielom /i ich następcom prawnym/ nieruchomości, przejętej przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się na tej nieruchomości statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, nie są uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu w domu nr 18 przy ulicy Ś. wraz z odpowiednią częścią budynku i innych urządzeń służących do wspólnego użytku, oraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste stosownej części gruntu jest sprawą nową, a jej wynik może dotyczyć poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Nie jest trafny pogląd, że poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym przysługiwałby przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa jedynie w sytuacji stwierdzenia przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 27 lutego 1996 r. nieważności całości decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 10 maja 1951 r. Należy odróżnić skutki prawne wywołane decyzją o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste od skutków prawnych wywołanych decyzją o odmowie przyznania własności czasowej. Postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji o sprzedaży lokalu może dotyczyć interesu prawnego poprzednich właścicieli /i ich następców prawnych/ nieruchomości objętej przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r., na której znajduje się budynek ze zbytym przedmiotowym lokalem. Zgodnie z postanowieniami powołanego dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ grunty położone na obszarze m.st. Warszawy - w tym nieruchomość położona przy ul. Ś. 18 - stały się własnością gminy m.st. Warszawy, a następnie własnością Skarbu Państwa. W myśl art. 5 dekretu budynki położone na tych nieruchomościach pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 dotychczasowi właściciele, jak i następcy prawni właścicieli mieli prawo składania w określonym terminie wniosków o przyznanie im na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, które to prawa zostały przekształcone w prawo własności czasowej, a następnie w prawo użytkowanie wieczystego. Nie przyznanie tych praw miało ten skutek, że wszystkie budynki przechodziły na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa. Późniejsza sprzedaż lokalu w danym budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste było natomiast skutkiem kolejnych decyzji, wydawanych w innych sprawach administracyjnych, a nie skutkiem decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej. Jest to pogląd przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. uchwałę 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/.
Poprzedni właściciele nieruchomości położonej przy ulicy Ś. 18 lub ich następcy prawni mogą zatem żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu usytuowanego na tej nieruchomości.
Ich interes prawny w formułowaniu takiego żądania wynika, jak już wspomniano, z przyznanych im uprawnień przepisami cytowanego dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jako poprzednim właścicielom nieruchomości. Te uprawnienia mają charakter określonych praw podmiotowych ukształtowanych przez prawo materialne. Uzasadniało to uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale także zaskarżonej w drodze skargi decyzji organu administracji /art. 188 p.p.s.a./.
Przeszkodą do wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było to, że została przez zaskarżony wyrok oddalona skarga na decyzję organu administracji umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji przy założeniu, że stwierdzenia nieważności żąda podmiot nie będący stroną postępowania, choć w takim przypadku aktualne powinno być wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 157 par. 3 Kpa. Naruszenie jednak tego przepisu postępowania pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, przy uwzględnieniu przyjętego wyżej założenia /art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a./.