Uzasadnienie
UZASADANIENIE
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r., II SA/Gd 1763/01, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę PZD Okręgowego Zarządu w T. na decyzję Wojewody K. z dnia 24 kwietnia 2001 r., (...) w przedmiocie zwrotu rzecz Heleny Ż., Piotra Ż. i Teresy W. nie zabudowanych gruntów położonych przy ul. G. 103 w T., wykupionych w dniu 11 czerwca 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym organy ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa kolektora "C" i na części nieruchomości cel ten został zrealizowany, natomiast pozostała część w dniu 8 lutego 1983 r. została przekazana PZD na urządzenie pracowniczych ogródków działowych, a wobec tego zachodzi podstawa do zwrotu tej części nieruchomości, na której nie wybudowano kolektora. Oceniając decyzje organów, Sąd stwierdził, że niekwestionowaną okolicznością jest, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, a także to, że PZD nie wykazał prawa własności do części, która mu została oddana, a służy mu wyłącznie prawo użytkowania. Urządzenie ogrodów działkowych nie zmieniło zatem sytuacji prawnej tych gruntów w sferze odnoszącej się do praw właścicielskich, służących najpierw Skarbowi Państwa, obecnie gminie T. zatem nie ma przeszkody do zwrotu nieruchomości. Sąd podkreślił w uzasadnieniu, że z treści art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wynika, iż jeżeli nieruchomość została oddana w trwały zarząd lub użytkowanie to prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna i nie ma innych unormować w tej ustawie, które nakazywałyby przyjąć inną interpretację tego przepisu, jeśli chodzi o PZD- kontynuował Sąd. Podkreślić należy- zauważył Sąd- że w niniejszym przypadku nastąpiła zmiana podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności, zatem orzeczenie o zwrocie nie oznacza likwidacji ogrodu działkowego, dokonanej z naruszeniem ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1986 nr 85 poz. 390 ze zm./. Odpowiadając zaś na zarzut, że na osoby, którym zwrócono nieruchomość powinien być nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomość Sąd stwierdził, iż kwestie te należą do drogi postępowania sądowego i nie mogły być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś infrastruktura znajdująca się na nieruchomości w tym altany nie może przesadzać o odmowie zwrotu, są to bowiem nakłady związane z korzystaniem z nieruchomości i zawartego w decyzji określenia, iż zwrotowi podlega grunt niezabudowany, nie można uznać za naruszenie prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł PZD- Okręgowy Oddział T., za pośrednictwem radcy prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie art. 145 par. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, w związku z naruszeniem art. 28 i art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, poprzez przyjęcie, że użytkownicy działek w pracowniczym ogrodzie działkowym, znajdującym się na wskazanej nieruchomości nie są stronami postępowania o zwrot oraz art. 7 Kpa, poprzez przyjęcie, że nie narusza prawa użyte w decyzji określenie, że przedmiotem zwrotu jest grunt niezabudowany, gdy znajdują się tam altany działkowców. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, zatem należało przyjąć w postępowaniu o zwrot, iż działkowcy - użytkownicy działek - są stronami w tym postępowaniu, kierując się nie treścią art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to uczynił Sąd, ale art. 13 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Z przepisu tego wynika, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność, a zatem ustawa wprowadza odrębną od gruntu własność, co sprawia, że właściciele mają interes prawny w postępowaniu o zwrot, bowiem, ich sytuacja zmienia się radykalnie. Skoro użytkowanie PZD wygasa, to do zwrotu zobowiązani są poszczególni użytkownicy działek i wydanie nieruchomości bez określenia reguł co do rozliczeń obciąży osoby, które nie brały udziału w postępowaniu, choć skutki decyzji ich dotyczą- stwierdzono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzutu naruszenia art. 7 Kpa nie można uznać za trafny. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i wobec tego jej zarzuty powinny dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tymi sądami. Od dnia 1 stycznia 2004 r. do postępowania przed wojewódzkimi i Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy tego aktu miały zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, na mocy jej art. 59 i w przepisie tym wskazano, między innymi, art. 7 Kpa. Obecnie wojewódzkie sądy administracyjne jedynie oceniają działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami Kpa, a same ich nie stosują. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji, aby w toku postępowania podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a wojewódzki sąd administracyjny bada czy organy zasadzie tej zadość uczyniły, ale sam postępowania, w rozumieniu tego przepisu, nie prowadzi przede wszystkim z tego powodu, że nie ma on przed nim zastosowania, a nadto, iż powołany jest do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie był więc zobligowany do ustalenia czy wskazany grunt jest zabudowany, natomiast do sformułowania decyzji, która mówi o gruncie niezabudowanym odniósł się, stwierdzając, że nie ma tu niezgodności z prawem, do czego był zobowiązany.
Natomiast, co do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 2 lit. "b" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie jest on uzasadniony. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd powinien był uchylić zaskarżona decyzję w przedmiocie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, na której znajduje się pracowniczy ogród działowy, z uwagi na zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, na co powinien zwrócić uwagę z urzędu. Podstawa ta zachodzi, wyjaśnił skarżący, z tego względu, że działkowcy nie brali udziału w postępowaniu o zwrot. Kwestia ta nie umknęła uwagi Sądu i poczynił on wyjaśnienia w tym zakresie, stwierdzając, że z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że czyniący nakłady na nieruchomość są stronami postępowania, zatem rozliczenia za poczynione przez nich nakłady dokonać się mogą drogą sądową, nie zaś administracyjną. To, że skarżący PZD nie zgadza się ze zdaniem Sądu, nie zmienia faktu, że Sąd brał pod uwagę okoliczność, o której mowa w art. 145 ust. 1 pkt 2 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei nie można się zgodzić z oceną PZD, co do tego, że działkowcy - użytkownicy działek mają interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 290 ze zm./ oczywiście wynika, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność. Jest to regulacja wyjaśniająca stosunki między PZD, a użytkownikami działek, choć znaczenie ma również, w razie likwidacji ogrodu działkowego, w zakresie wyrównania szkód i odszkodowania, o czym mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Jednakże zgodzić się należy ze skarżącym, że przepis ustanawia odrębną od gruntu własność, na użytek rozliczeń w razie ewentualnej likwidacji ogrodu. Zwrotowi podlega grunt, jako zbędny na cel wywłaszczenia, który w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest gruntem niezabudowanym, gdyż taki stanowi własność gminy T., bowiem zwrot dokonuje się między byłym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercami, a obecnym właścicielem, pod warunkiem, że jest nim Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem, nie czyni ich właścicieli stronami postępowania o zwrot, a jedynie ma znaczenie w dokonaniu rozliczeń i to tylko na drodze cywilnej, co powoduje, że w postępowaniu administracyjnym działkowcy mają jedynie interes faktyczny.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.