Uzasadnienie
OSK 959/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lutego 2000 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z 10 czerwca 2003 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności jego decyzji z 3 lutego 2000 r. Nr [...] wpisującej do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych Niezależną [...] w Gdańsku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 7 lipca 2003 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał decyzją z 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W decyzjach organ wskazał, że Związek interes prawny wywodził z ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Według Związku przepisy tej ustawy nie miały zastosowania w postępowaniu rejestrowym [...] organ bowiem prowadził postępowanie na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2000 r. Nr 26, poz. 319 ze zm.). Związek [...]opiera swoją legitymację na błędnym założeniu, że ustawa z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych przyznaje mu wyłączność w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, ale taki pogląd pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawowymi zasadami gwarantującymi wolność sumienia i wyznania, wyrażonymi w art. 53 Konstytucji Rzeczypospolitej, a skonkretyzowanymi w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, przede wszystkim w art. 2 pkt 1 i 2a tej ustawy. Zgodnie z nim, korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą tworzyć wspólnoty religijne, należeć lub nie należeć do kościoła i innych związków wyznaniowych. Domaganie się przez Związek [...] jednolitego kierownictwa wyznawców religii [...] jest sprzeczne z przepisami ustawy o gwarancjach wolności, a uznanie przez organ rejestrowy takiego kierownictwa doprowadziłoby do złamania zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych. Założyciele [...] w Gdańsku powołali tę gminę jako związek wyznaniowy odrębny organizacyjnie od już istniejących związków wyznaniowych zrzeszających osoby wyznania [...], co oznacza, że nie jest to gmina wyznaniowa w rozumieniu ustawy z 1997 r. Ustawa nie zawiera definicji "[...]" i przewiduje możliwość istnienia obok gmin [...], o których mowa w jej art. 2 ust. 1 także innych gmin. [...] w rozumieniu tej ustawy są wyłącznie gminy wyznaniowe wymienione w załączniku do niej. Niezależna [...] w Gdańsku nie jest gminą, o której mowa w tej ustawie, co wynika z intencji jej założycieli i wyłącza stosowanie jej przepisów w sprawie dokonanej rejestracji.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2003 r. wniósł Związek [...] w Rzeczypospolitej Polskiej zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, art. 28 k.p.a. oraz naruszenie zasad postępowania, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. W uzasadnieniu Związek wywodził, że interes prawny Związku domaga się przeprowadzenia postępowania nadzorczego, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i art. 7 ustawy z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin, z którego wynika jednoznacznie, że tylko władze Związku mają wyłączne i suwerenne prawo do decydowania o stworzeniu nowej gminy, a to prawo powinno być respektowane przez wszystkie organy władzy Rzeczypospolitej, stosownie do konstytucyjnej zasady poszanowania autonomii kościołów i innych związków wyznaniowych.
Minister nie był uprawniony do dokonania ścieśniająco wyżej wskazanych przepisów stwierdzając, że Związek [...] jest uprawniony do tworzenia tylko tych [...], które chcą wchodzić w skład jego struktur, a pozbawiony jest uprawnień w stosunku do gmin "niezależnych". Ograniczenie kompetencji nie ma uzasadnienia w żadnych przepisach, mających zastosowanie w sprawie.
Prowadząc postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rejestrowej Minister, bez przeprowadzenia dowodów uznał, że Niezależna [...] w Gdańsku nie jest [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych, gdy tymczasem nie jest to żaden nowy związek wyznaniowy, ale przemianowana Gmina [...] w Gdańsku, która po jej rozwiązaniu w inny sposób usiłuje pozyskać osobowość prawną, co podkreślono we wniosku o postępowanie nadzorcze. O tym, że jest to typowa [...] świadczą dokumenty rejestrowe, w szczególności dotyczące celów i zadań Niezależnej Gminy, statut z którego wynika, że nie ma różnicy z teologią i zasadami kultu [...]. Wnioski dowodowe Związku na tę okoliczność nie zostały uwzględnione, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga uprzedniej oceny czy nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające prowadzenie tego postępowania. Do takich przeszkód należy zaliczyć tzw. podmiotowe, polegające na tym, że podmiot wnioskując o przeprowadzenie postępowania nie ma przymiotu strony i jego wniosek nie może skutecznie wszcząć postępowanie (art. 157 § 2 kpa). Są sprawy, gdzie istnienie bądź nie tego przymiotu jest oczywiste, czy też dość łatwe do ustalenia na wstępnym etapie, co kończy się zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego lub decyzją o odmowie jego wszczęcia (art. 158 § 3 k.p.a.). Jednakże istnieje wiele spraw, w których legitymacja wnoszącego podanie o stwierdzenie nieważności nie jest oczywista, a wręcz niemożliwa do ustalenia bez zbadania decyzji przedmiotu postępowania nadzorczego. W sprawie zachodzi taka sytuacja. Związek [...] Rzeczypospolitej Polskiej domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji Niezależnej [...], ale odmówiono mu przymiotu strony. Jednak bez zbadania i porównania zasad wyznania i celów działania Związku [...] nie jest możliwa ocena wystąpienia bądź nie, interesu prawnego Związku [...] w postępowaniu rejestrowym Niezależnej Gminy.
Minister brak legitymacji procesowej Związku Gmin wywodził z ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. 2000 r. Nr 26, poz. 319 ze zm.), który był podstawą rejestracji Niezależnej [...]w Gdańsku, w szczególności z art. 2 pkt 1 i 2a zapewniających wolność tworzenia wspólnot religijnych, należenia bądź nie należenia do kościołów i innych związków wyznaniowych, podkreślając, że Związek Gmin nie może mieć wyłączności organizowania życia religijnego osób wyznania [...]. Z kolei Związek Gmin prezentował pogląd przeciwny, wywodząc na podstawie ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), że jest ona przepisem szczególnym w stosunku do ustaw o gwarancjach sumienia i wyznania, zapewniającym w art. 7 organizację [...] w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym. Istotnie art. 2 ustawy o gwarancjach wolności przewiduje jakie prawa służą obywatelom w ramach wolności sumienia i wyznania, jednakże art. 18 tej ustawy stanowi, że przepisy jej rozdziału 2 dział II określają działalność kościołów i działu III dotyczą rejestracji kościołów, regulują stosunek państwa tylko do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami, zaś przepisy rozdziału 2 działu II mają zastosowanie do kościołów i związków ustawowo uregulowanej sytuacji wówczas, gdy odrębne ustawy nie przewidują uprawnień ujętych w tym rozdziale. Sytuacja prawna i majątkowa gmin wyznaniowych [...] jest uregulowana odrębną ustawą o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych. Ustawa ta przewiduje, że tryb tworzenia nowych gmin reguluje prawo wewnętrzne (art. 7 ust. 1). Nie jest zatem oczywiste, że Związek [...], któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, który jego zdaniem, oparty na analizie dokumentów rejestrowych – jest [...] w rozumieniu tej ustawy. Zarzut taki nie może być oparty tylko teoretycznie, jak to organ uczynił w zaskarżonej decyzji, bez takiej samej rzeczowej analizy tej dokumentacji, co do zasad życia religijnego. Argumenty przedstawione przez Ministra są bowiem z kategorii wolności sumienia i wyznania i zasad rejestracji kościołów, a nie interesu prawnego skarżącego w świetle art. 18 ustawy o wolności sumienia i art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin. Jeżeli nowo zarejestrowana gmina jest w założeniu typową [...], Związek Gmin ma prawo brać udział w postępowaniu rejestrowym z uwagi na uprawnienia przewidziane dla niego ustawą o stosunku Państwa do gmin, odwołującą się do prawa wewnętrznego gmin wyznaniowych [...].
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 18 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. 2000 r. Nr 26, poz. 319) oraz art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.). Na tej podstawie wnosił o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2188/03 i oddalenie skargi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Minister zarzuca wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, z którego nie można wywieść interesu prawnego Związku [...] w sprawie rejestracji Niezależnej Gminy [...] z siedzibą w Gdańsku, a także wyprowadzić wniosku, że przepis art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. jest przepisem szczególnym wobec ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.
Z art. 18 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. natomiast wynika wprost, że "Przepisy....działu III regulują stosunek Państwa do tych kościołów i innych związków wyznaniowych, których sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana odrębnymi ustawami.". Tak więc przepisy dotyczące rejestracji kościołów i innych związków wyznaniowych zawarte w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania nie dotyczą i nie mogą dotyczyć Związku [...] którego stosunki prawne i majątkowe uregulowane są w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. Mają one natomiast zastosowanie do Niezależnej [...]z siedzibą w Gdańsku, będącej z woli jej założycieli związkiem wyznaniowym, którego sytuacja prawna i majątkowa nie jest uregulowana w odrębnej ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując interpretacji art. 7 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej nie ustosunkował się wcale do art. 28 tej ustawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powtórzył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację zawartą w odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Departament Wyznań i Mniejszości Narodowych z dnia 21 listopada 2003 r. na skargę Związku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr W.P-6780/14/03: "ustawa z 20 lutego 1997 r., wbrew twierdzeniom Związku, nie zawiera definicji legalnej pojęcia "[...]" i sama przewiduje możliwość istnienia obok [...], o których mowa w jej art. 2 ust. l także innych [...]. Wynika to wprost z art. 28 tej ostatnio przywołanej ustawy, zgodnie z którym istniejące w dniu jej wejścia w życie [...] stały się z mocy prawa [...] w rozumieniu ustawy (ust. l), przy czym wykaz tych gmin stanowi załącznik do ustawy (ust. 2). Oznacza to, iż gminami [...] w rozumieniu ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej są wyłącznie [...] wymienione w załączniku do tej ustawy, z uwzględnieniem - co oczywiste - gmin utworzonych lub zmienionych zgodnie z art. 7 cytowanej ustawy". Art. 28 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. jednoznacznie zatem stanowi, że tą ustawą uregulowana jest sytuacja prawna tych gmin, które są wymienione w załączniku do ustawy. Jedynie te, a nie inne gminy wyznaniowe [...] tworzą - na podstawie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w myśl jej art. 2 ust. 2 - Związek [...]. Zarówno zatem zakres kompetencji [...] jak i zakres zastosowania prawa wewnętrznego, o którym mowa w art. 7 ust. l ostatnio cytowanej ustawy odnosi się do podmiotów ściśle określonych w art. 28 tej ustawy. Zgodnie z powyższym, tryb tworzenia nowych [...] regulowany omawianym prawem wewnętrznym, musi się mieścić w granicach obowiązywania tego prawa, a wiec dotyczyć wyłącznie inicjatyw osób wyrażających wolę utworzenia [...] w ramach [...].
Żaden przepis prawa nie nadaje [...] wyłączności do tworzenia [...] które nie wyrażają woli działania w ramach tego Związku oraz wyłączności w zakresie organizowania życia religijnego wyznawców [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 7 ust. l ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] przyznaje [...] prawo tworzenia nowych [...] które będą działać zgodnie z własnym prawem wewnętrznym, podlegać będą ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. i należeć do tego Związku.
Przy nabywaniu osobowości prawnej przez [...] kompetencje właściwego organu administracji rządowej sprowadzają się do odbioru powiadomienia o utworzeniu takich gmin - art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. Postępowanie administracyjne w sprawie wpisu Niezależnej Gminy [...] w Gdańsku do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych nie miało z tym trybem nic wspólnego.
W niniejszej sprawie znaczenie prawne ma jedynie bezsporna i niekwestionowana przez Związek Gmin [...] okoliczność, iż założyciele Niezależnej [...] z siedzibą w Gdańsku powołali ją do życia jako związek wyznaniowy odrębny organizacyjnie od już istniejących związków wyznaniowych zrzeszających osoby wyznania [...] (gminy wyznaniowe [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, [...] z których dwa ostatnie wpisane są do Rejestru), zaś Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przysługują kompetencje dokonywania oceny prawnej takich intencji założycieli.
Kościoły i inne związki wyznaniowe jako osoby prawne tworzone są między innymi w celu ochrony realizacji praw indywidualnych osób do nich należących. Interes prawny Związku [...] nie może zatem dotyczyć postępowania administracyjnego w sprawie praw osób deklarujących przynależność do innego związku wyznaniowego.
Obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej prawo nie wymaga dla utworzenia kościoła lub innego związku wyznaniowego zachowania jakiejkolwiek procedury formalnej, a w szczególności uzyskania decyzji, koncesji czy zezwolenia lub też jakiegokolwiek innego aktu władzy lub administracji publicznej, nie wymaga nawet zawiadomienia o utworzeniu kościoła lub innego związku wyznaniowego. Realizacja wskazanych wyżej uprawnień należy do sfery, w której o skorzystaniu z nich obywatele decydują całkowicie suwerennie.
Skoro zatem założyciele Niezależnej Gminy [...] z siedzibą w Gdańsku utworzyli ją jako związek wyznaniowy organizacyjnie odrębny od wszystkich innych istniejących kościołów i innych związków wyznaniowych, to w świetle obowiązujących przepisów jedynie ich wola uzewnętrzniona w deklaracji o utworzeniu tego związku ma charakter konstytutywny i wyłącznie istotny. Niezależna Gmina [...], jako odrębny związek wyznaniowy powstała zatem w wyniku wyrażenia woli jej założycieli. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polegało natomiast na zbadaniu zgodności z prawem deklaracji i innych dokumentów rejestrowych tej Gminy w związku z realizacją określonego w art. 30 ustawy o gwarancjach prawa wpisu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych.
Dopuszczenie jednego związku wyznaniowego do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisu do rejestru (a zatem możliwości między innymi badania akt sprawy) innego związku wyznaniowego stanowiłoby, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, niedopuszczalne naruszenie konstytucyjnych zasad: wolności sumienia i religii (art. 53 ust. l Konstytucji RP) oraz zasady równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 25 ust. l Konstytucji RP). Oznaczałoby bowiem przyznanie jednemu związkowi wyznaniowemu prawa wypowiadania się w sprawie uzyskania osobowości prawnej przez inny związek wyznaniowy, cenzurowania wniosku o wpis do Rejestru pochodzącego od innego związku wyznaniowego, w sytuacji, gdy żaden z obowiązujących przepisów, prawa takiego nie przyznaje.
Skoro zaś - ze względu na zachowanie wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych -nie do przyjęcia jest twierdzenie, iż w obowiązującym porządku prawnym jednemu związkowi wyznaniowemu przysługuje prawo sprzeciwu wobec nadania osobowości prawnej innemu związkowi wyznaniowemu, tym samym brak jest możliwości przypisania jednemu związkowi wyznaniowemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wpisu do Rejestru innego związku wyznaniowego.
Zważywszy na powyższe, organ rejestrowy w całej rozciągłości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 21 listopada 2003 r. i jej uzasadnieniu, oparte na przepisach art. 2 pkt l i 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zapewniających nieskrępowane prawo do tworzenia kościołów i innych związków wyznaniowych oraz prawo do należenia lub nienależenia do nich, stanowiących skonkretyzowanie generalnej, określonej w art. 53 Konstytucji RP, zasady wolności sumienia i religii.
Zdaniem organu rejestrowego, dokonana przez sąd I instancji interpretacja art. 7 ust. l ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej wskazująca ten przepis jako źródło ewentualnego interesu prawnego [...] prowadzi wprost do ograniczenia podstawowych praw obywatelskich, określonych w art. 53 Konstytucji RP i art. 2 pkt l i 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Ograniczenie tych praw poprzez interpretację przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne. Art. 31 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i ściśle określonych warunkach w niej sformułowanych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznaje za niezgodne z obowiązującym w Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym skierowane pod jego adresem żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie badania i porównywania zasad wyznania i celów działania [...] z siedzibą w Gdańsku. Ewentualna tożsamość celów i zasad doktrynalnych w żaden sposób, w świetle wyżej wymienionych norm prawa, nie może ograniczać praw obywateli w zakresie wolności sumienia i wyznania do założenia odrębnego organizacyjnie kościoła lub innego związku wyznaniowego.
Ponadto, sąd I instancji wzywając organ rejestrowy do rzeczowej analizy dokumentacji rejestrowej co do zasad życia religijnego celem ustalenia czy [...] z siedzibą w Gdańsku ma charakter "typowej" [...], nie wziął pod uwagę fundamentalnych zasad określonych w art. 25 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, stanowiących instytucjonalno-prawne gwarancje wolności sumienia i wyznania i obowiązujących organy państwa w stosunkach z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi.
Prowadząc postępowanie w sprawie wpisu związku do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych organ rejestrowy może żądać informacji o formach życia religijnego, metodach działania, celach, źródłach i zasadach doktrynalnych, obrządkach doktrynalnych, wyłącznie pod kątem ich istnienia oraz co do ewentualnej sprzeczności z przepisami ustaw chroniących bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie, moralność publiczną, władzę rodzicielską albo podstawowe prawa i wolności innych osób. Nie miałoby natomiast prawnego uzasadnienia żądanie organu rejestrowego dostarczenia innych informacji i dokonywanie na ich podstawie analiz w celach innych, niż wyżej wymienione, a w szczególności dokonywanie porównań w sprawach wewnętrznych kościołów i innych związków wyznaniowych.
Zaskarżony wyrok posługując się pojęciem "typowa gmina [...]" nie wyjaśnia tego pojęcia i nie wskazuje żadnych przesłanek umożliwiających ustalenie jego treści. Na podkreślenie zasługuje, że obowiązujące przepisy także nie definiują pojęcia, którym posługuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W myśl art. 25 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo jako niezależne i autonomiczne w stosunkach z kościołami i związkami wyznaniowymi jest niekompetentne w sprawach wewnętrznych kościołów, organ rejestrowy nie dysponuje instrumentami i kryteriami badania "typowości" gmin wyznaniowych [...].
Postulowane przez sąd I instancji badanie w tym zakresie oznaczałoby poszukiwanie i ewentualne przyjęcie i przeniesienie na grunt prawa państwowego jakiegoś wzorca wynikającego z doktryny religijnej i prawa wewnętrznego związków wyznaniowych, do czego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma prawa, w myśl wyżej powołanych norm konstytucyjnych i przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. W świetle tych norm i przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób całkowicie nieuprawniony zarzucił organowi rejestrowemu błąd polegający na nieuwzględnieniu wniosków dowodowych Związku Gmin w sprawie zbadania dokumentów [...] na okoliczność ewentualnych różnic z teologią i zasadami kultu gmin [...] należących do [...].
Intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest nadanie organowi rejestrowemu roli arbitra rozstrzygającego w sprawach istnienia, bądź nieistnienia różnic w doktrynach [...] oraz dokonującego rozstrzygnięć co jest typową [...], jest sprzeczny z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP mówiącym o bezstronności państwa w sprawach religijnych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymuje pogląd, że brak legitymacji procesowej [...] w postępowaniu o wpis Niezależnej Gminy Wyznania [...] z siedzibą w Gdańsku ma charakter oczywisty. Okoliczność tę organ rejestrowy wywodzi w szczególności z art. 2 pkt 2 pkt 1 i 2a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania.
Zdaniem organu przyjęty przez sąd I instancji jako źródło ewentualnego interesu prawnego [...] art. 7 ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] nie może być interpretowany w sposób przedstawiony w wyroku, prowadzi bowiem do ograniczenia podstawowych praw obywatelskich i łamania zasad Konstytucji RP w sferze wolności sumienia i wyznania oraz stosunków państwa i kościoła z innymi związkami wyznaniowymi.
Na rozprawie [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku przyjął jako podstawową wartość obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym – wartość stosowania prawa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje jednostce prawo do postępowania, a zatem prawo do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a nie poza formami przewidzianymi w prawie. To prawo do postępowania przyznaje jednostce art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 r. Nr 61, poz. 284), który stanowi "1) Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)". Ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiąc "1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw Członkowskich.
- Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku oraz prawa wynikające z wspólnych tradycji konstytucyjnych Praw Członkowskich, stanowiąc ogólne zasady prawa Wspólnoty". Prawo to gwarantuje również art. 41 Prawo do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych, który w ust. 2 stanowi "Prawo to obejmuje w szczególności – prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)".
Prawo to gwarantuje też art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji.
- W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".
Podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej) jest obrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, które gwarantują prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim.
Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jak w pełni zatem zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tylko w razie gdy jest oczywiste, że żądający wszczęcia postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego, organ może podjąć decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie (art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego).
W sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził złożony proces wykładni przepisów prawa, a to przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 26, poz. 319 ze zm.) i ustawy z 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...]w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) poza postępowaniem administracyjnym, a więc z pozbawieniem prawa do wysłuchania [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady prawa jednostki do postępowania. Wykazał to sąd w zaskarżonym wyroku.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.