Uzasadnienie
OSK 967/04
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 810/2001, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. M., F. M. i K. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2001 r. Nr 190/2001, którą to decyzją utrzymana została w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 200l.r. Nr 4/2001, w przedmiocie nakazania rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył bezsporną w sprawie okoliczność, że w 1999 r. skarżący wybudowali, bez pozwolenia na budowę oraz bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, budynek gospodarczy przy granicy z działką nr 317/2. Jak wywodzili skarżący, istniejący w tym miejscu obiekt spłonął w wyniku pożaru, a obiekt taki był niezbędny do przechowywania ziół. Te bezsporne okoliczności - w ocenie Sądu - "same w sobie uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 cyt. ustawy co też uczyniono w tej sprawie prawidłowo. Zaskarżone decyzje zatem odpowiadają prawu. Poza tym Sąd przytoczył, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), budowa obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącego siedliska do 35 m2 nie wymaga wprawdzie pozwolenia na budowę, jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, konieczne jest zgłoszenie organowi administracji publicznej zamiaru budowy takiego obiektu. Gdyby więc przyjąć, że skarżący nie musieli uzyskać pozwolenia na budowę, to niezbędne było przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłoszenie zamiaru budowy zaś tego obowiązku skarżący nie dopełnili. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez spełnienia tych warunków, powoduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują
OSK 967/04 środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli sądu pozostają w szczególności decyzje administracyjne, których badanie legalności odbywa się wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania. Zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonej decyzji, jak to miało miejsce w sprawie, nie może mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji. Wszystkie te względy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uzasadniają oddalenie skargi
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., wnieśli: D., F. i K. M., reprezentowani przez adw. K. T. C..
W skardze kasacyjnej zarzucono: "naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieograniczenie się wyłącznie do oceny legalności zaskarżonej decyzji, a zastąpienie w rozstrzygnięciu organ administracji publicznej". Według twierdzeń wnoszących skargę kasacyjną, ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, powinna sprowadzać się do ustalenia, czy na skarżących spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w uzasadnieniu Sąd powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.. Prawo budowlane uznał, że skarżący nie musieli uzyskać pozwolenia na budowę, ale niezbędne było zgłoszenie zamiaru budowy. Brak zgłoszenia budowy stanowi, wg skarżących, oddzielną podstawę prawną do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 wyżej wymienionej ustawy, której to jednak podstawy organ nadzoru budowlanego nie przywołał w wydanych decyzjach, wskazując, że w sposób bezsporny udowodniony został fakt popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu przedmiotowego obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym, w ocenie skarżących Sąd dokonując modyfikacji zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, poprzez przyjęcie jako podstawy prawnej brak zgłoszenia zamiaru budowy, zastąpił tym samym organ nadzoru budowlanego w załatwieniu sprawy administracyjnej i wydał końcowe rozstrzygnięcie w sprawie wbrew treści art. 3 § 1 cyt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Skoro zatem Sąd uznał, iż na skarżących nie spoczywał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie powinien zastępować organu nadzoru a
OSK 967/04 obowiązany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że znowelizowany tekst ustawy Prawo budowlane przewiduje procedurę legalizacji samowoli budowlanej, przy czym dla wdrożenia określonego postępowania w kontekście wymogów formalnych oraz wysokości stawek legalizacyjnych istotnym jest, czy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też bez wymaganego zgłoszenia.
Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie stronie skarżącej kosztów sądowych i kosztów zastępstwa prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, za wyjątkiem sytuacji, gdy zachodzi nieważność postępowania – art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Oznacza to związanie Sądu podstawami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej, które określają w jakim zakresie sąd kasacyjny bada zaskarżone orzeczenie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na przewidzianej w art. 174 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, drugiej podstawie kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania). Podniesiony jednak w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), wynika chyba z nieporozumienia.
Powołany przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jest to więc przepis, który określa kognicję sądów administracyjnych. Już tylko z tego względu nie można podzielić zarzutu, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia tego przepisu. Gdyby natomiast rozumieć ten zarzut, jak to wywiedziono w skardze kasacyjnej, jakoby "Sąd zastąpił organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy", to i tak rozumiany zarzut byłby nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegają wszystkich ustaleń i
OSK 967/04 rozważań przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesiono tam min., iż bezsporne okoliczności sprawy: "same w sobie uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 cyt. ustawy co też uczyniono w tej sprawie prawidłowo. Zaskarżone decyzje zatem odpowiadają prawu".
Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom wnoszących skargę kasacyjną stan faktyczny nie budził wątpliwości i brak było podstaw do "wyeliminowania z obrotu prawnego" zaskarżonej decyzji, tak jak sugerują skarżący. Należy wskazać, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w dniu 14 marca 2000 r., (czyli w dniu wydania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji), miał następujące brzmienie: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego częścią będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Z treści tego przepisu wynika więc, że dla wydania, przez właściwy organ, nakazu rozbiórki znaczenie ma jedynie to, czy zrealizowany został obiekt budowlany (lub jego część) oraz czy wybudowanie tego obiektu miało charakter samowoli budowlanej tzn. inwestor nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę lub nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 798/01, niepubl.).
W warunkach sprawy niesporne jest, że skarżący w 1999r. samowolnie zrealizowali budynek gospodarczy przy granicy z działką nr 317/2 i, jak trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, te okoliczności, którym skarżący nie zaprzeczają, same w sobie uzasadniają wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie można zatem skutecznie podważać tych ustaleń i wykazywać, że Sąd "dokonał modyfikacji zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego". W konsekwencji trudno mówić o naruszeniu prawa, które miało lub mogło mleć wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi, o zarzut skarżących i oparte na tym wywody, że znowelizowany tekst ustawy Prawo budowlane przewiduje procedurę legalizacji samowoli budowlanej, to uszło uwadze wnoszących skargę kasacyjną, że według utrwalonego już orzecznictwa sądowo administracyjnego "sąd dokonuje kontroli decyzji według stanu faktycznego i stanu prawnego z daty wydania decyzji" (por. min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002
OSK 967/04 r., sygn. akt IV SA 18/00, nie publ., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia.28 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 142/96, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2000 nr 5 poz. 158).
Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zobowiązany był wziąć pod uwagę unormowania Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 marca 2001 r. (tj. w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zaś nowelizacja Prawa budowlanego, która przewiduje legalizację samowoli budowlanej, dokonana została dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz.718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. W konsekwencji znowelizowane przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania w sprawie, rozstrzygniętej przed tą datą.
Z powyższych względów, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, należało na podstawie art. 184 powołanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.