Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 4929/02 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Zdrowia z 4 listopada 2002 r., nr OZU-554.2/02 o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydanego po rozpoznaniu zażalenia B. Z. na postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska Kudowa Zdrój z 28 maja 2002 r., którym negatywnie zaopiniowano projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o garaż na samochód osobowy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powyższe postanowienie Ministra Zdrowia zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do treści art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach określonych w tym przepisie wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z organami tam wymienionymi. W odniesieniu do inwestycji zlokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych decyzję tę wydaje się po uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. 23, poz. 150 z późn. zm.) stanowi, że statut uzdrowiska ustala:
- granice uzdrowiska, jeżeli ma być nim część gromady,
- obszar ochrony uzdrowiskowej,
- czynności, które ze względu na ich oddziaływanie na warunki naturalne i czynniki środowiskowe (art. 2 ust. l) mogą być podejmowane na obszarze ochrony uzdrowiskowej wyłącznie w trybie określonym w art. 12 (czynności zastrzeżone w statucie),
- sprawy, które z uwagi na ich znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego wymagają uzgodnienia z Ministrem Zdrowia i Opieki Społecznej lub innym organem zdrowia.
Rada Miejska w Kudowie Zdroju uchwałą nr IX/53/99 z dnia 18 czerwca 1999 r. wydaną na podstawie art. 4 ust. l cyt. ustawy ustanowiła Statut uzdrowiska Kudowa Zdrój. Wśród spraw wymagających uzgodnienia z Ministrem Zdrowia ze względu na znaczenie lecznictwa uzdrowiskowego Statut w § 4 ust. 1 lit. c) wymienia: "ustalenie decyzji w sprawach szczegółowej lokalizacji na obszarze "A" - wszystkich budynków. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że niewątpliwie według § 2 pkt l Statutu, ul. l-go Maja, na której to skarżący przewiduje realizację planowanej inwestycji znajduje się w obszarze "A".
Z przytoczonych uregulowań niezbicie wynika, że organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych jest Minister Zdrowia. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie zadaniem Ministra Zdrowia było uzgodnić w trybie art. 40 ust. 4 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oceniając zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego skarżącego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem przepisów ustawy 2 dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz postanowień Statutu uzdrowiska Kudowa Zdrój poprzez wydanie w trybie art. 106 kpa postanowienia. Natomiast, znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 28 maja 2002 r., w którym Naczelny Lekarz Uzdrowiska Kudowa Zdrój wyraził negatywną opinię odnośnie realizowania w granicach obszaru "A" zamierzenia inwestycyjnego skarżącego mogło być co najwyżej wykorzystane przez Ministra Zdrowia jako podlegający swobodnej ocenie materiał dowodowy, który mógł być wykorzystany przy podejmowaniu końcowego rozstrzygnięcia w postępowaniu uzgodnieniowym. Warto podkreślić, że żaden przepis prawa materialnego nie daje kompetencji naczelnemu lekarzowi uzdrowiska do wydania opinii co do projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkluzji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem właściwości i z tej też przyczyny stwierdził jego nieważność.
Skargą kasacyjną z 20 czerwca 2004 r. Minister Zdrowia zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu obrazę przepisu postępowania - art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), mającą wpływ na wynik sprawy, a polegającą na przyjęciu, że Minister Zdrowia wydając postanowienie z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie OZU-554.2/02 umarzające postępowanie w sprawie naruszył przepisy o właściwości, co skutkowało nieważnością postępowania wobec wystąpienia przesłanki z art. 156 § l pkt l kpa. Na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi.
W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zauważył, że Minister Zdrowia jest organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych. Jednakże Sąd błędnie przyjął, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Zdrowia było uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było, co Minister Zdrowia jasno zaznaczył w postanowieniu, rozpatrzenie zażalenia B. Z. na postanowienie Naczelnego Lekarza Uzdrowiska Kudowa Zdrój z dnia 28 maja 2002 r. znak[...], wydanego do projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. 176/8, położonej przy ul. 1-go Maja 13 w Kudowie Zdroju. Minister Zdrowia nie mógł w postępowaniu z zażalenia strony uzgodnić w trybie art. 106 kpa projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na co wskazał Sąd. Zaznaczono, że w trybie art. 106 kpa organ może zająć stanowisko jedynie na wniosek organu załatwiającego sprawę (art. 106 § 2 kpa), w tym przypadku Burmistrza Kudowy Zdrój, a nie w wyniku złożenia zażalenia przez stronę, czy też z urzędu. Burmistrz Kudowy Zdroju dotychczas z takim wnioskiem nie zwrócił się do Ministra Zdrowia.
Minister Zdrowia w istniejącym stanie prawnym i faktycznym mógł w niniejszej sprawie jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze. Nie mógł przecież, co omówiono wyżej, uzgodnić projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie zażalenia strony. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej wydają decyzje, postanowienia i zaświadczenia. Ponieważ Naczelny Lekarz Uzdrowiska nie wypowiedział się w formie przewidzianej przepisami prawa, Minister Zdrowia nie mógł również stwierdzić nieważności jego postanowienia na podstawie art. 156 § l pkt l kpa, gdyż takowego w obrocie prawnym nie było i nie ma. Była jedynie jego negatywna opinia, która nie była postanowieniem, a którą Minister Zdrowia - jak słusznie zauważył Sąd - mógł co najwyżej wykorzystać jako materiał dowodowy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu uzgodnieniowym, gdyby takie zainicjował uprawniony do tego organ, tj. Burmistrz Kudowy Zdroju.
Podkreślono również, że Sąd wskazując, iż opinia Naczelnego Lekarza Uzdrowiska mogła być wykorzystana co najwyżej jako materiał dowodowy, podzielił stanowisko Ministra Zdrowia, że nie było to postanowienie. W konsekwencji tego, Minister Zdrowia rozpatrując zażalenie strony mógł jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest trafny. Zgodnie z art. 145 § l pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. A contrario Sąd nie może stwierdzić nieważności zaskarżonego postanowienia, jeżeli nie jest ono dotknięte wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie Minister zdrowia nie naruszył przepisów o właściwości, ponieważ zaskarżone postanowienie nie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez B. Z. inwestycji. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej postępowanie takie ("uzgodnieniowe") mogłoby się toczyć jedynie na wniosek organu załatwiającego sprawę, w tym przypadku Burmistrza Kudowy Zdrój (art. 106 § 2 kpa).
Na podstawie administracyjnych akt sprawy można ustalić ponad wszelką wątpliwość jedynie to, że Minister Zdrowia rozpoznał zażalenie wniesione przez stronę od pisma Naczelnego Lekarza Uzdrowiska, zawierającego opinię w przedmiocie "uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, uznał on, że "opinia Naczelnego Lekarza Uzdrowiska nie została wyrażona w formie przewidzianej przepisami prawa dla postanowień" i dlatego "należało postępowanie odwoławcze umorzyć. W tej sytuacji Naczelny Lekarz Uzdrowiska winien niezwłocznie zająć stanowisko w sprawie w formie przewidzianej w prawem w art. 124 kpa". Przytoczona treść uzasadnienia wskazuje, że Minister Zdrowia nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, czy zaskarżone pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska jest postanowieniem w rozumieniu przepisów kpa, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej art. 124 kodeksu, czy też jest to tylko i wyłącznie opinia (dokument urzędowy), a więc określonego rodzaju środek dowodowy mogący być wykorzystany w tym charakterze w postępowaniu "uzgodnieniowym", jak twierdzi Minister w skardze kasacyjnej. Jednakże umorzenie postępowania odwoławczego było rozstrzygnięciem błędnym. Pozostawiało ono bowiem "w mocy" pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z 28 maja 2002 r., a więc rozstrzygnięcie organu niewłaściwego, jeżeli przyjąć, że to pismo w rzeczywistości jest postanowieniem, mimo braku stosownej formy. Jeżeli zaś postanowienie Ministra Zdrowia o umorzeniu postępowania odwoławczego odnosiło się do dokumentu urzędowego (opinii), to jego wadliwość polega na tym, że odnosi się ono do prawnej formy działania administracji, co do której nie można orzekać w drodze aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia).
Sąd I instancji – w wyniku poczynionych przez siebie ustaleń – przyjął natomiast, że pismo Naczelnego Lekarza Uzdrowiska z 28 maja 2002 r. może stanowić jedynie materiał dowodowy w sprawie administracyjnej. Jeżeli tak, to konsekwentnie należało uznać, że pismo to, jako dokument urzędowy, nie może być zaskarżone, ani w drodze odwołania, ani w drodze zażalenia. To zaś prowadzi do konkluzji, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 134 w zw. z art. 144 kpa. przy tych ustaleniach nie można było natomiast przyjąć, że Minister Zdrowia naruszył przepisy o właściwości.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.