Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 25 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 201/02 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z 19 grudnia 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie części warsztatowej budynku mieszkalnego usługowego z autosalonem i punktem diagnostycznym. Podstawę prawną do wydania takiej decyzji stanowią przepisy art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, część warsztatowa budynku została ukończona na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaistniała sytuacja stanowiła podstawę faktyczną dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu, powstałego zgodnie z uprzednio posiadanym zezwoleniem. Organ I instancji oceniając, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie istniejącego obiektu budowlanego, wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części warsztatowej (punkt diagnostyczny) budynku mieszkalno - usługowego.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda Śląski odmiennie określił funkcję obiektu, uchylił mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie części warsztatowej (punkt diagnostyczny) i orzekł o udzieleniu zezwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego montaż okien PCV. Nadto w punkcie drugim decyzji Wojewoda Śląski w pozostałej części utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W pierwszej kolejności WSA w Gliwicach uznał, że rozstrzygniecie zawarte w punkcie 2 decyzji odnosi się do pustego zbioru, albowiem wobec uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji organu I instancji i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie pozostało w niej żadne dodatkowe postanowienie, które mogło zostać utrzymane w mocy. Natomiast analiza skutków orzeczenia podjętego w trybie odwoławczym prowadzi do wniosku, iż Wojewoda Śląski orzekł o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu (analogicznie jak organ I instancji), zmieniając jednak charakterystykę obiektu, określając o sposobie jego użytkowania jako warsztatu montażu okien PCV. Zmiana ta nastąpiła na skutek wniosku złożonego przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł zatem również o sposobie użytkowania budynku warsztatu, zaprojektowanego i wybudowanego jako punkt diagnostyki samochodowej.
Podstawę do wydania rozstrzygnięcia w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stanowi art. 71 Prawa budowlanego, zamieszczony w jej rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Zastosowanie w takim postępowaniu winny nadto znaleźć przepisy szczegółowo regulujące tę kwestię, to jest rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Nr 10 z dnia 8 lutego 1995 r., poz, 47). Rozstrzygnięcie skutkujące zmianą sposobu użytkowania obiektu zostało natomiast wydane w rozpatrywanym przypadku w oparciu o art. 55 i 59 ustawy Prawo budowlane, regulujące wyłącznie udzielanie pozwoleń na użytkowanie, które są zamieszczone w rozdziale 5 w.w. ustawy, zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Mając na uwadze, że postępowanie wszczęte i prowadzone w sprawie dotyczyło udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ odwoławczy zmieniając wydaną decyzją sposób użytkowania obiektu, naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, rozstrzygając w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, jak i przepisy postępowania administracyjnego. W sprawie doszło bowiem do wydania rozstrzygnięcia nie objętego kognicją organu I instancji, a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 127 kpa). Uchybienie to należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § l pkt 2 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
- uznaniu, że zmiana rodzaju prowadzonej przez skarżącego w przedmiotowym budynku działalności z punktu diagnostycznego na warsztat montażu okien PCV stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. l i 2 ustawy Prawo budowlane,
- uznaniu, że powołany wyżej przepis prawa materialnego ma zastosowanie również wtedy, gdy toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w trybie art. 55-59 ustawy Prawo budowlane i organ administracyjny nie wydał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a także: naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 138 § l pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 15 i art. 127 kpa, - które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na uznaniu, że organ administracyjny II instancji rażąco naruszył prawo rozstrzygając w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną (art. 55-59 ustawy Prawo budowlane) i naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 i art. 127 kpa).
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o:
- o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. C. i Z. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19.12.2001 r., ewentualnie
- o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,
- o zasądzenie od M. C. i Z. C. solidarnie na rzecz A. S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie WSA w Gliwicach podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19.12.2001r. było uznanie, iż organ administracyjny II instancji rozpoznający odwołanie stron: M. i Z. C. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Z argumentacją WSA przytoczoną w uzasadnieniu nie można się zgodzić z następujących powodów:
Po pierwsze, Sąd dokonuje oceny rozstrzygnięcia organu II instancji w oparciu o błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 71 Prawo budowlane. Z przepisu tego wynika m.in., co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wprawdzie pkt 1 i 2 art. 71 ust. 2 tej ustawy wymienia jedynie przykładowe czynności, które należy kwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania i tym samym wymagające wystąpienia ze stosownym wnioskiem, to jednak w oparciu o nie można nakreślić granice interpretacji i rozumienia pojęcia "zmiana sposobu użytkowania budynku". Nie ulega wątpliwości, iż skarżący przekwalifikował swoją działalność z planowanej - warsztat diagnostyczny na wykonywaną - warsztat montażu okien PCV, to jednak nie prowadziło to do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że skarżący pomimo tego, że wykonuje działalność inną niż wskazana we wstępnym wniosku o pozwolenie na użytkowanie i w decyzji Burmistrza Żywca z dnia 12.10.2001r. nie jest zobligowany powyższym przepisem do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Ponadto gdyby nawet przyjąć, iż podjęcie takiej działalności przez skarżącego obiektywnie rzecz biorąc wymagało wystąpienia z takim wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, to jednak w tej konkretnej sprawie, uwzględniając fakt, iż do zmiany wniosku o pozwolenie na użytkowanie doszło na etapie postępowania odwoławczego przed organem administracyjnym II Instancji, należy uznać, iż niedopuszczalnym było zakwalifikowanie oświadczenia skarżącego jako wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Zdaniem skarżącego bowiem właściwa interpretacja art. 55-59 i art. 71 ustawy Prawo budowlane musi doprowadzić do wniosku, iż decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania może być wydana wyłącznie w przypadku wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w trakcie to którego postępowania - na etapie postępowania odwoławczego - sprecyzował swój wniosek domagając się wydania pozwolenia na użytkowanie części budynku z wykorzystaniem jej na działalność - montaż okien PCV. Innymi słowy dokonanie tej czynności jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie pozwalało na jej zakwalifikowanie - co sugeruje WSA - jako wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ administracyjny stanowić winien art. 71 ustawy Prawo budowlane.
Po drugie, podnieść należy, iż zarzut naruszenia przez Wojewodę Śląskiego zasady dwuinstancyjności nie uwzględnia treści przepisów art. 136 i art. 138 kpa pozwalających organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i umożliwiających uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas gdy rozpatrzenie sprawy wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oznacza to, iż organ odwoławczy w pewnych sytuacjach uprawniony jest do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej tzn. rozstrzygnięcia istoty sprawy odmiennie od organu I instancji. Skoro materiały dowodowe zebrane w postępowaniu I instancyjnym i uzupełnione o dokumenty złożone w postępowaniu odwoławczym pozwoliły na wydanie decyzji merytorycznej odmiennej od decyzji organu I instancji, to nie oznacza to, iż strona skarżąca pozbawiona została prawa skorzystania z odwołania i skierowania sprawy do organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe - zdaniem skarżącego - nieuzasadnionym było uznanie w takiej sytuacji, iż decyzja organu odwoławczego w sposób rażący narusza przepisy postępowania (art. 156 § l pkt 2 kpa).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny. Trafnie bowiem Sąd przyjął, że sprawa pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) i sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 Prawa budowlanego) to dwie różne sprawy. Nie ulega wątpliwości, że pierwszoinstancyjne postępowanie administracyjne zostało wszczęte, było prowadzone i zostało zakończone decyzją dotyczącą tej pierwszej sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji wyraźnie zaznaczono, że odbiór budynku dotyczy funkcji projektowanej, dla której była opracowywana dokumentacja i zostały dokonane odbiory. Zaś organ II instancji orzekł o zmianie tej funkcji. Mimo więc, że w swojej decyzji powołał się na art. 55 i 59 Prawa budowlanego, to w rzeczywistości jego decyzja dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że Wojewoda Śląski wyszedł w swej decyzji poza granice sprawy rozpoznawanej w postępowaniu pierszoinstancyjnym. W tym stanie rzeczy należy uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Także zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § l pkt 2 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 138 § l pkt 2 i § 2 kpa oraz art. 15 i art. 127 kpa należy uznać za oczywiście chybiony. Wprawdzie przepisy art. 136 i art. 138 kpa pozwalają organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także umożliwiają uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga wcześniejszego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ale jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy administracyjne postępowanie odwoławcze toczy się w tej samej sprawie, co postępowanie pierwszoinstancyjne. Natomiast – jak to wykazano wcześniej – warunki te nie były spełnione w rozpoznawanej sprawie. Nie można więc zarzucić WSA w Gliwicach, że naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Śląskiego była dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności, skoro rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.