Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2004 r., sygn. akt II SA 2112/03 oddalił skargę Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 28 kwietnia 2003 r., nr LEX I 0911/30/03 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa Mazowieckiego nr 2/12/03 z 7 stycznia 2003 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż uchwała stanowiąca regulamin urzędu nie mogła być przedmiotem nadzoru ze strony wojewody. Zgodnie z art. 82 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art.
- Zgodnie z tym przepisem marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przepisu art. 81 nie można jednak rozumieć w taki sposób, że do powstania uprawnienia nadzorczego wojewody musi istnieć dodatkowa podstawa prawna w ustawie szczególnej. Podstawą stosowania nadzoru przez wojewodę jest bowiem art. 82 ust. l ustawy o samorządzie województwa. Oznacza to jedynie, że pewne uchwały zarządu mogą nie podlegać nadzorowi wojewody, np. z tego powodu, iż na mocy przepisów szczególnych podlegają nadzorowi innych organów, np. uchwały zarządu stanowiące w istocie decyzje administracyjne w rozumieniu kpa. Poza tym, co podkreśla się w literaturze, art. 81 usw jedynie precyzuje zakres obowiązku marszałka przy przekazywaniu uchwał wojewodzie i nie może prowadzić do ograniczenia jego uprawnień nadzorczych (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2/92).
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż utworzenie biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim, nie wyłącza go ze struktury urzędu, a w konsekwencji nie stanowi naruszenia przepisów art. 6 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 6a ust. 1 pkt 2a tej ustawy, służbę geodezyjną i kartograficzną stanowią m.in. marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego. Na podstawie zaś art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Nie można natomiast przyjąć, że jakaś struktura jednocześnie wchodzi w skład jednostki, a jednocześnie jest z niej wyodrębniona.
Wolą ustawodawcy było, ażeby w przypadku geodety województwa i jego komórki organizacyjnej, struktury te wchodziły w skład urzędu marszałkowskiego. Zadania w zakresie geodezji i kartografii, na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, realizowane miały być jako zadania z zakresu administracji rządowej. Przyjęcie odmiennej regulacji, zmieniającej m.in. w diametralny sposób system wzajemnych rozliczeń, poprzez wyłączenie z jednostki budżetowej, jaką jest urząd, biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego, które pokrywa koszty swojej działalności z dochodów własnych, z wyjątkiem dotacji przedmiotowych, naruszało przepisy art. 6a ust. l pkt 2a prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponieważ zadania z zakresu geodezji i kartografii były w świetle przepisów zadaniami obligatoryjnymi, brak odpowiedniej regulacji w regulaminie organizacyjnym urzędu stanowił naruszenie prawa. Było to, zdaniem sądu, naruszenie istotne z uwagi na charakter wykonywanych przez geodetę zadań z zakresu administracji publicznej. Analiza wspomnianego regulaminu nie pozwalała zaś na wyodrębnienie problematyki struktury i realizowanych zadań w taki sposób, aby można było pozostawić w obrocie prawnym niektóre z części tego regulaminu.
Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, iż brak regulacji zagadnień związanych ze stanowiskami geodety i jego biura w regulaminie nie powodował, że akt ten był nieważny, gdyż w istocie wchodziło w grę zaniechanie, a nie działanie. Uznał bowiem, że naruszenie prawa może polegać również na zaniechaniu pewnych działań o charakterze obligatoryjnym. W przypadku takiego zaniechania, każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały tym naruszone, mógłby wykorzystać drogę z art. 91 usw. Wojewoda dysponuje zaś innymi środkami przewidzianymi w art. 82 ustawy. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie dotyczyło zresztą nie zaniechania, ale uchwały organu województwa naruszającej prawo wskutek wadliwego określenia struktury i zadań urzędu marszałkowskiego.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43 ust. l i 45 ust. l ustawy o samorządzie województwa. Stosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku sprzeczności regulaminu organizacyjnego z prawem nie narusza bowiem kompetencji zarządu województwa do uchwalania takiego regulaminu (art. 41 ust. 2 pkt 7 usw), ani kompetencji marszałka do organizowania pracy zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego (art. 43 ust. l usw) czy kompetencji zarządu do wykonania swoich zadań przy pomocy różnych jednostek (art. 45 ust. l usw). Wspomniana jednostka geodezyjna miała bowiem realizować zadania z zakresu administracji rządowej i ustawodawca w ustawie szczególnej w art. 6 ust. l pkt 2a Prawo geodezyjne i kartograficzne narzucił wykonawcy tych zadań określone rozwiązania organizacyjne. Stąd nie jest prawdziwy zarzut, iż żadne przepisy nie narzucają reżimu co do doboru sposobu i środków realizacji tych zadań.
Rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało też art. 4 ani 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). W art. 4 mowa jest bowiem o kompetencjach samorządu w zakresie określonym prawem oraz o swobodzie dostosowania sposobu wykonywania delegowanych kompetencji do warunków lokalnych "w miarę możliwości". Nie oznacza to więc pełnego, niczym nieograniczonego zakresu tej swobody. Podobnie nie stoi na przeszkodzie ograniczeniu kompetencji samorządu w zakresie samodzielnego kształtowania struktur art. 6 Karty, zezwala on bowiem na odmienne postanowienia ustaw. Takim odrębnym postanowieniem jest zaś art. 6 ust. l pkt 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Z uwagi na charakter zadań z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz określenie tych zadań jako pozostających w zakresie administracji rządowej, rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszało też, zdaniem sądu, zasady proporcjonalności a zastosowany środek odpowiadał regulacji art. 6 ust. 3 Karty, gdyż był dostosowany do znaczenia interesów, które chronił.
Skargą kasacyjną z 3 czerwca 2004 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 i 82 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, że uchwała Nr 2/12/03 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego podlega nadzorowi wojewody, a w konsekwencji naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust. l pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż utworzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim wyłącza go ze struktury urzędu;
- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 233 KPC wyrażające się w błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnych wnioskach wyciągniętych z materiału dowodowego przez WSA a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie naruszało zasady proporcjonalności, a zastosowany środek nadzorczy odpowiadał regulacji art. 8 ust. 3 Karty, gdyż był dostosowany do znaczenia interesów, które chronił.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie WSA w Warszawie przepisu art. 81 usw nie można rozumieć w taki sposób, że do powstania uprawnienia nadzorczego wojewody musi istnieć dodatkowa podstawa prawna w ustawie szczególnej; podstawą stosowania nadzoru przez wojewodę jest bowiem art. 82 ust. l ustawy o samorządzie województwa. Zdaniem WSA oznacza to jedynie, że pewne uchwały zarządu mogą nie podlegać nadzorowi wojewody, np. z tego powodu, iż na mocy przepisów szczególnych podlegają nadzorowi innych organów, np. uchwały zarządu stanowiące w istocie decyzje administracyjne w rozumieniu kpa. Taki pogląd WSA wraz z zacytowaną argumentacją nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie wynika ona z wykładni językowej przepisu art. 81 usw. W szczególności zauważyć należy, iż WSA dopuszczając się wadliwej wykładni tego przepisu błędnie przyjął, że w obrocie prawnym "pewne uchwały zarządu mogą nie podlegać nadzorowi wojewody, np. z tego powodu, iż na mocy przepisów szczególnych podlegają nadzorowi innych organów, np. uchwały zarządu stanowiące w istocie decyzje administracyjne w rozumieniu kpa". WSA próbując w drodze wnioskowania a contrario uzasadnić swoją interpretację art. 81 usw nie zauważył tego, że wykładnia tego przepisu jest dotknięta istotnym błędem logicznym, polegającym na tym, że wymienione przykładowo uchwały zarządu stanowiące decyzje administracyjne w rozumieniu kpa podlegające nadzorowi innych organów faktycznie nie podlegają nadzorowi innych organów, lecz podlegają kontroli w administracyjnym toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozróżnia pojęcia..nadzór" od pojęcia "kontrola" wskutek czego dopuścił się rażącego naruszenia prawa w procesie jego wykładni. Podnieść należy przy tym, iż WSA nie potrafił w swojej argumentacji wskazać innych uchwał zarządu, które z mocy przepisów szczególnych nic podlegają nadzorowi wojewody, a podlegają nadzorowi innych organów. Przepis art. 81 usw w sposób wyraźny rozróżnia, że nadzorem wojewody objęte są uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu podlegające nadzorowi. Gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje, iż jego dyspozycja odnosi się do dwóch rodzajów aktów: uchwał sejmiku oraz uchwał zarządu. W stosunku do uchwał sejmiku przepis ów nie określa dodatkowych warunków, co oznacza że każda uchwała sejmiku podlega nadzorowi. Natomiast w stosunku do uchwał zarządu przepis przewiduje istnienie dodatkowego warunku to jest takiego, aby odrębny przepis wskazywał, że uchwała zarządu województwa nadzorowi podlega. Jakie uchwały zarządu województwa podlegają nadzorowi wojewody określają przepisy szczególne, np. art. 58 ust. l i 2 ustawy o samorządzie województwa czy art. 413 ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2000r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62. poz. 627 ze zm.). Przyjęcie przez WSA, iż podstawą stosowania nadzoru przez wojewodę jest art. 82 ust. l usw nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ w takim wypadku przepisy art. 58 ust. l i 2 usw oraz art. 413 ust. 7 poś należałoby uznać za zbędne. Zakładając natomiast racjonalność działalności prawotwórczej ustawodawcy należy przyjąć, iż wolą ustawodawcy było to, aby zakres nadzoru wojewody nad czynnościami zarządu województwa został ograniczony do konkretnych expressis verbis wskazanych przypadków. W tej sytuacji WSA rażąco naruszył podstawowe zasady konstytucyjne określone w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasadę państwa prawa i zasadę legalności. Z powołanych przepisów Konstytucji RP wynika w szczególności obowiązek organów władzy publicznej, w tym sądów do działania na podstawie ustaw i w granicach tych ustaw.
Wojewódzki Sad Administracyjny dopuścił się również naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 6 ust. l pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych uznając, iż utworzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim wyłącza go ze struktury urzędu. Zdaniem WSA nie można przyjąć, że jakaś struktura jednocześnie wchodzi w skład jednostki, a jednocześnie jest z niej wyodrębniona. W ocenie sądu wolą ustawodawcy było to, ażeby w przypadku geodety województwa i jego komórki organizacyjnej, struktury te wchodziły w skład urzędu marszałkowskiego. Zajmując takie stanowisko WSA dokonał niewłaściwej wykładni w/w przepisów, wynikającej z niezrozumienia istoty struktury urzędu administracyjnego. Każdą bowiem strukturę administracyjną, w tym strukturę urzędu administracyjnego należy rozpatrywać w dwóch aspektach: strukturalnym i funkcjonalnym. W aspekcie strukturalnym (statycznym) urząd to określona struktura organizacyjna, na którą składają się wydziały, komórki oraz stanowiska urzędników. Omawiana struktura organizacyjna charakteryzuje się wzajemnym podporządkowaniem i podległością organizacyjną. W aspekcie funkcjonalnym (dynamicznym) urząd administracyjny postrzegać należy poprzez jego zasady działania oraz szczegółowy tryb funkcjonowania komórek organizacyjnych urzędu i jego jednostek pomocniczych. W ujęciu funkcjonalnym w skład urzędu marszałkowskiego jako jednostki budżetowej wchodzą także gospodarstwa pomocnicze, ponieważ ich funkcjonowanie jest nierozerwalnie związane z działalnością urzędu marszałkowskiego i jego strukturą organizacyjną. Gospodarstwo pomocnicze - Biuro Geodety Województwa wykonuje zadania Marszałka Województwa Mazowieckiego stanowiące realizację zadań z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Marszałek Województwa zaś nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy z Geodetą Województwa, który kieruje działalnością Biura Geodety Województwa i reprezentuje go na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wynikając w w/w problematykę bezzasadnie przyjął, iż skoro geodeta województwa wchodzi w skład urzędu marszałkowskiego to stanowisko geodety musi zostać bezwzględnie usytuowane w strukturze wewnętrznej urzędu marszałkowskiego a w regulaminie organizacyjnym urzędu musi znaleźć się stosowny zapis w tym przedmiocie. Wskazany pogląd WSA nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ utworzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim nie wyłącza go ze struktury urzędu z uwagi na status prawny gospodarstwa pomocniczego oraz funkcjonalne ujęcie statusu urzędu marszałkowskiego. Zgodnie z art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych gospodarstwem takim jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, w tym przypadku urzędu marszałkowskiego, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Mimo tego wyodrębnienia, stanowi ono jednak część składową jednostki budżetowej, działa ono bowiem przy urzędzie marszałkowskim. Działalność tego gospodarstwa pomocniczego służy realizacji zadań wykonywanych przez jednostkę budżetową (urząd marszałkowski), w ramach której zostało ono utworzone. Funkcjonowanie gospodarstw pomocniczych zmierza w kierunku zracjonalizowania gospodarowania środkami publicznymi. Powyższe rozwiązanie prawne uwzględnia regulamin organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego w załączniku określającym strukturę Urzędu, która obejmuje gospodarstwa pomocnicze Urzędu Marszałkowskiego, tj. Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (Biuro Geodety Województwa) oraz Mazowiecki Zarząd Nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozumiejąc zaprezentowanej wyżej problematyki i uznając że wszystko jest jasne (clara non sunt interpretanda) dokonał gramatycznej wykładni przepisów art. 6 ust. l pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych podczas, gdy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy konieczne było dokonanie wykładni funkcjonalnej w/w przepisów. Istota wykładni funkcjonalnej wyraża się w ustalaniu znaczenia przepisu zgodnie z celem, jaki chciał osiągnąć ustawodawca stanowiąc dany przepis prawa. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć -jak to uczynił WSA - że wola ustawodawcy było, ażeby w przypadku geodety województwa i jego komórki organizacyjnej, struktury te wchodziły w skład urzędu marszałkowskiego sensu stricto. Ustawodawca przyznał bowiem województwu kompetencje do samodzielnego stanowienia struktur organizacyjnych niezbędnych do realizacji powierzonych zadań. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43 ust. l i art. 45 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, uchwala regulamin organizacyjny urzędu marszałkowskiego. Zarówno przywołane przepisy prawa, jak też inne przepisy, nie narzucają ani zarządowi województwa ani Marszałkowi Województwa reżimu, co do sposobu i zasad doboru środków organizacyjnych dla jak najefektywniejszego wypełniania przez samorząd zadań publicznych. Ustawodawca poza nielicznymi wyjątkami, jak np. utworzenie urzędu marszałkowskiego, czy jak w przedmiotowej sprawie utworzenie w urzędzie marszałkowskim stanowiska geodety województwa nie narzucił samorządowi województwa zamkniętych rozwiązań organizacyjnych. To w jaki sposób geodeta województwa realizować będzie zadania Marszałka Województwa wynikające z Prawa geodezyjnego i kartograficznego to wyłączna kompetencja Marszałka Województwa. Marszałek Województwa jako kierownik urzędu marszałkowskiego jest uprawniony do zarządzania tym urzędem, w szczególności jest uprawniony do określenia struktury organizacyjnej urzędu obejmującej również działające przy urzędzie gospodarstwa pomocnicze, które w ujęciu funkcjonalnym stanowią integralną część tego urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy ustalił bowiem, iż Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnieciem nadzorczym Nr LEX.L0911/30/03 z dnia 28 kwietnia 2003 r. stwierdził nieważność uchwały Nr 2/12/03 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2003r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz wyjaśnień pełnomocnika skarżącego WSA mógł także ustalić, iż zastosowany przez wojewodę środek nadzorczy był wyjątkowo dotkliwy dla Województwa Mazowieckiego, ponieważ pozbawił organy samorządu województwa aktu prawnego regulującego strukturę organizacyjną urzędu marszałkowskiego, przy pomocy którego Marszałek Województwa, zarząd województwa oraz sejmik województwa realizują zadania zapisane w ustawach. O dotkliwości zastosowanego przez Wojewodę środka nadzorczego świadczy m.in. to. że Województwo Mazowieckie, które funkcjonuje od l stycznia 1999 r. nie posiada statutu Województwa. Wojewoda Mazowiecki wiedząc o tym fakcie z racji sprawowanego urzędu, nie wziął pod uwagę skutków, jakie wywoła stwierdzenie nieważności regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego w sytuacji gdy Województwo funkcjonuje bez swojego statutu wyłącznie na podstawie ustawy ustrojowej, tj. ustawy o samorządzie województwa. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wywołało bowiem niepotrzebne zamieszanie spowodowane formalnym pozbawieniem Województwa Mazowieckiego struktury organizacyjnej w postaci urzędu marszałkowskiego składającej się z departamentów, wydziałów, biur i innych komórek organizacyjnych koniecznych do realizacji bieżących zadań Województwa. Zarząd Województwa Mazowieckiego, aby naprawić ten stan rzeczy musiał podjąć intensywne działania, które zostały zakończone uchwaleniem w dniu 6 maja 2003 r. nowego regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Chociaż w/w okoliczności zostały dowiedzione przez wnoszącego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując swobodnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy uchybił zasadom logicznego rozumowania uznając, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie naruszało art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Wskazany przepis statuuje jedną z zasad systemu nadzoru, jaką jest zasada proporcjonalności. Zgodnie i nią nadzór powinien być wykonywany w sposób gwarantujący zachowanie właściwych proporcji między zastosowanym środkiem nadzoru, a chronionym przez ten nadzór interesem. Organ nadzoru złamał powyższą zasadę, bowiem w stosunku do zaistniałego jego zdaniem naruszenia prawa, które można było usunąć za pomocą łagodniejszych w skutkach środków nadzoru, zastosował środek w gruncie rzeczy o charakterze kasacyjnym z daleko idącymi skutkami prawnymi dla skarżącego. Doszło zatem do takiego naruszenia interesów skarżącego, które rażąco wykraczają poza zasadę proporcjonalności środka nadzoru do dokonanego naruszenia prawa. WSA oceniając materiał dowodowy i wyciągając z niego wnioski nie zauważył, że Wojewoda Mazowiecki nie musiał wcale stwierdzać nieważności regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego, ponieważ nawet gdyby przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa naruszenie to było nieistotne i nie miało wpływu na funkcjonowanie wojewódzkiej administracji samorządowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną granice ingerencji Wojewody Mazowieckiego miały podstawy w art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, tzn. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, sugerując w tym konkretnym przypadku uściślenie postanowień regulaminu organizacyjnego. Uchybienie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ WSA ze zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnął błędne wnioski naruszając w ten sposób zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 233 KPC).
W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. S ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego przyjmując, iż rozstrzygniecie nadzorcze wojewody nie naruszało zasady proporcjonalności, a zastosowany środek nadzorczy odpowiadał regulacji art. 8 ust. 3 Karty, gdyż był dostosowany do znaczenia interesów, które chronił. Zgodnie z w/w przepisem Karty kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli u znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie ustalonego stanu faktycznego dopuścił się błędnego przyjęcia związku, jaki zachodzi między faktami ustalonymi w postępowaniu przed tym sądem a normą prawną art. 8 ust, 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przyjmując bowiem nawet, iż uchwalony regulamin organizacyjny pozostawał w sprzeczności z prawem (czemu wnoszący skargę kasacyjną stanowczo zaprzecza) WSA bezzasadnie uznał, iż zastosowany przez Wojewodę środek nadzorczy był adekwatny do ciężaru dokonanego przez zarząd województwa naruszenia prawa, gdyż był dostosowany do znaczenia interesów które chronił. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wysilił się jednak aby uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, uznając że w "przedmiotowej sprawie ogólnikowe stwierdzenie wystarczająco uzasadnia jego pogląd. Wnoszący skargę kasacyjną w całości nie zgadza się z tym stanowiskiem WSA, ponieważ jego zdaniem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie było adekwatne do naruszenia prawa, którego zdaniem Wojewody Mazowieckiego dopuścił się Zarząd Województwa Mazowieckiego. Gdyby nawet przyjąć, że nie zamieszczenie w regulaminie organizacyjnym urzędu marszałkowskiego geodety województwa, narusza art. 6a ust. l pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r, Prawo geodezyjne i kartograficzne, to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zasadnym było zastosowanie przez organ nadzoru środka przewidzianego w art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako "ppsa"). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 i 82 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez przyjęcie, że uchwała Nr 2/12/03 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego podlega nadzorowi wojewody nie jest trafny, co szczegółowo wykazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo można podnieść, że art. 81 usw nie może być interpretowany w sposób niweczący generalną zasadę, a wypływającą z art. 78 i 79 usw, że cała działalność samorządu województwa podlega nadzorowi wskazanych w tych przepisach organów, sprawowanego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wyjątki w tym zakresie mogą wynikać jedynie z przepisu ustawy, który ściśle je określi. Nie można natomiast przyjąć, że uchwały zarządu województwa podlegają nadzorowi wojewody, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, bo takie rozumowanie przekształcałoby wyjątek w zasadę. Nie budzi to zresztą wątpliwości w literaturze przedmiotu, gdzie zgodnie podkreśla się, że przepis art. 81 usw stanowi wyłącznie podstawę obowiązku przedstawiania wojewodzie wszelkich uchwał, które – w nawiązaniu do art. 79 usw – ze względu na zakres przedmiotu nadzoru (administracja publiczna) podlegają takiemu nadzorowi – por. szerzej J. Sulimierski [w:] K. Byjoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s. 166-167.
Także niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6a ust. l pkt 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż utworzenie przez Marszałka Województwa Mazowieckiego biura geodety jako gospodarstwa pomocniczego działającego przy urzędzie marszałkowskim wyłącza go ze struktury urzędu. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, co najczęściej jest następstwem błędnego zastosowania dyrektyw interpretacyjnych. W rozpoznawanej sprawie treść art. 6a ust. l pkt 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest jasna i nie budząca żadnych wątpliwości na gruncie dyrektyw wykładni językowej, co jednoznacznie uzasadnił Sąd I instancji.
Nie wchodząc bliżej w problematykę określenia tego, co należy rozumieć pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" można z całą pewnością przyjąć, że na pewno będzie nim takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przedmiotem uchwały Nr 2/12/03 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 7 stycznia 2003 r. było określenie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, to nieujęcie w strukturze tego Urzędu geodety województwa niewątpliwie rzutowało na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia zasady proporcjonalności nie może być uznany za trafny, wobec unormowania zawartego w art. 82 ust. 1 usw, które nakazuje organowi nadzoru stwierdzenie nieważności każdej uchwały organu samorządu województwa sprzecznej z prawem, o ile nie jest to nieistotne naruszenie prawa.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.