Wyrok NSA z 7 stycznia 2005 r., OSK 984/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt V SA 4660/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Edward Janeczko
Agnieszka Majewska protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 29 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od T. W. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych celem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt V SA 4660/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez T. W. decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 29 września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 1 marca 2000 r., Nr [...] o pozbawieniu T. W. uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez ZBOWiD z tytułu udziału w walce o utrwalenie władzy ludowej. Skarga na tę decyzję została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. V SA 3829/00 wobec ustalenia przez Sąd, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie swojej przynależności do AL., którą to okoliczność podnosił w skardze.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2003 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek strony z dnia 17 lipca 2002 r., wznowił postępowanie w sprawie i po jej ponownym rozpoznaniu decyzją z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] odmówił uchylenia swej decyzji z 22 listopada 2000 r. podnosząc, iż T. W. zarówno w Karcie ewidencyjnej składanej w dniu 9 czerwca 1945 r. podczas służby w Milicji Obywatelskiej, jak też w deklaracji członkowskiej złożonej w dniu 23 listopada 1973 r. do ZBOWiD nie wpisał danych dotyczących przynależności do ruchu oporu, pomimo znajdujących się w obu tych dokumentach stosownych miejsc na takie oświadczenia. Równocześnie przedstawione przez T. W., na poświadczenie jego działalności w AL., oświadczenia trzech świadków pochodzące z roku 2001 i 2003 organ uznał za niewiarygodne.

Stanowisko swe Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych potwierdził w decyzji z dnia 29 września 2003 r. Nr [...]utrzymującej w mocy decyzję z 30 maja 2003 r.

Na powyższą decyzję T. W. dniu 12 listopada 2003 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi ponownie odwołał się do złożonych już do akt administracyjnych i załączonych do skargi oświadczeń świadków potwierdzających jego przynależność do AL.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy do rozpoznania sprawy z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stwierdził, iż w wyniku analizy akt administracyjnych dotyczących Tadeusza Wesołowskiego przedstawionych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę ustalono, iż decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 30 maja 2003 r. Nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja tego samego organu z dnia 29 września 2003 r. Nr DO [...] zostały podpisane z upoważnienia Kierownika Urzędu przez tę samą osobę – tj. M. W., pełniącego w dacie 30 maja 2003 r. funkcję p.o. Naczelnika Wydziału II Odwołań Departamentu Orzecznictwa, zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji - funkcję Naczelnika. Pracownik ten brał zatem udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, pomimo, iż okoliczność ta z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa winna skutkować wyłączeniem go od udziału w postępowaniu.

W myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie w sprawie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kpa.

Powyższe – zdaniem Sądu – przesądza, iż w tej sprawie, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia prawa dającego podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji bez odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi temu w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa w postępowaniu przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma zastosowanie nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa, które to uchybienie doprowadziło do uchylenia decyzji tego organu w sytuacji, gdy nie naruszył on prawa.

Zgłaszając powyższy zarzut na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na poparcie powyższych zarzutów, w motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest centralnym organem administracji państwowej, którego kierownik nadzorowany jest przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, a zatem stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 4 kpa, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, korzysta ze statusu ministra.

Oznacza to, że w myśl art. 127 § 3 kpa od jego decyzji nie służy odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego przepisy kodeksu o odwołaniach stosuje się jedynie odpowiednio.

Wyjaśniono, że postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym. Wniosek bowiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję, to jest w powyższej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Nie ma zatem przeszkód, by osoba upoważniona przez niego podpisała decyzję wydaną w trybie art. 127 § 3 kpa mimo, że wcześniej podpisała decyzję, z której strona była niezadowolona.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego – zdaniem wnoszącego kasację – sprzeczne jest ponadto z prezentowaną dotychczas i utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, który wypowiadał się, że podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 ust.. 1 pkt 5 kpa, a to właśnie z tego powodu, iż postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji (np.: wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 1999 r. sygn. II SA 699/99, wyrok NSA w Warszawie z 15 kwietnia 1999 r. sygn. II SA 291/99).

Konkludując stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa było jedynym zarzutem, jako postawił Sąd Wojewódzki organowi administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zasadne były zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia przez Sąd zaskarżonym wyrokiem przepisów o postępowaniu, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem decyzji i organu I instancji.

Zagwarantowaniem stosowania tej zasady w postępowaniu przed ministrem jest zapis art. 127 § 3 kpa, który określa, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (...) nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Pod pojęciem ministra należy rozumieć także kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra (art. 5 § 2 pkt 4 kpa).

Zauważyć należy, iż Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest centralnym organem administracji państwowej, a kieruje nim kierownik tego Urzędu podlegający ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, zaś powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw zabezpieczeń społecznych, który sprawuje nad tym Urzędem nadzór (art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych, okresu powojennego (tj. Dz.U. Nr 42 z 2002 r. poz. 371 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz.U. Nr 159 z 2003 r. poz. 1548 ze zm.).

Tym samym Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz osobom przez niego umocowanym do wydawania decyzji w sprawach kombatanckich w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 pkt 4 kpa, przysługuje status ministra.

Dlatego też strona niezadowolona z decyzji ministra może zwrócić się do organu w trybie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, który jest środkiem zaskarżenia opartym na konstrukcji niedewolutywnej, bowiem rozpoznawany jest przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że jak wynika to z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądowo-admninistracyjnym przytoczonych także w motywach skargi kasacyjnej, w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa nie obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa, zatem podpisanie decyzji wydanej w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez tę samą osobę z upoważnienia ministra, która podpisywała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia wskazanej normy art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Tym samym nie do zaakceptowania jest pogląd, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała taka wada postępowania określona w przepisie ar. 145 § 1 pkt 3 kpa dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję stanowi ujawnienie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jednakże w świetle wywodów zawartych w motywach tego rozstrzygnięcia uzasadnione jest stwierdzenie, że wada taka z art. 145 § 1 pkt 3 kpa nie wystąpiła w tej sprawie.

Brak było tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w tej sprawie, z powodów wskazanych w zaskarżonym wyroku.

Dlatego też za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, istotnego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, polegającego na błędnym przyjęciu, że w przypadku decyzji wydawanej z upoważnienia Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w trybie ar. 127 § 3 kpa obowiązuje nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Dotąd powiedziane nakazywało na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania sprawy.

Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.