Wyrok NSA z 30 maja 2005 r., OSK 989/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Przemysłowo-Handlowego "C." w likwidacji w K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 1918/03 na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz, Joanna Runge-Lissowska (spr.)
Tomasz Zieliński protokolant

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16.04.2004 r. IV SA 1918/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Przemysłowo-Handlowego "C." w likwidacji z/s w K., na decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22.04.2003 r. (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan prawny:

Decyzją z dnia 11.06.2002 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia (...) z dnia 24.12.1949 r. Ministra Handlu Wewnętrznego o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa "S." Sp. z o.o. C. i Ż. w K. z tego względu, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz.U. RP nr 3 poz. 17/. W myśl tych przepisów, nacjonalizacji podlegały przedsiębiorstwa rolne zatrudniające ponad 50 pracowników na jedną zmianę, tymczasem z pisma Izby Przemysłowo-Handlowej w K. z dnia 11.11.1946 r. wynika, iż to przedsiębiorstwo zatrudniało 46 pracowników, a w ekspertyzie biegłych, zleconej przez Ministra, stwierdzone zostało, że na dzień 5.02.1946 r. liczba pracowników zatrudnionych na jedną zmianę wynosiła 49. Jednocześnie Minister stwierdził, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość wraz z zabudowaniami stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Handlowego "C." w K., zaś kwestia nakładów może być przedmiotem rozliczeń między użytkownikiem, a poprzednim właścicielem. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe podniosło, że ustalenie co do ilości zatrudnionych pracowników jest nieprecyzyjne, gdyż organ nadzoru pominął istotny dla sprawy dokument, tj. protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 31.12.1950 r., w którym znajduje się wykaz 58 pracowników fizycznych, którzy nie podjęli wynagrodzeń, a ten dokument ma większą moc dowodową aniżeli opinia biegłych. Utrzymując tę decyzję w mocy, decyzją z dnia 23.04.2003 r. Minister podkreślił, że wykaz ten nie podważa ustaleń dokonanych w sprawie, bowiem nie ma odniesienia do potencjalnej zdolności zatrudnienia na jedną zmianę. W skardze wniesionej przez Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe, również został podniesiony argument co do ilości pracowników, a także aspekty ekonomiczne, tj. ewentualne wydanie majątku skarżącego będącego w likwidacji oraz rozliczenie nakładów poczynionych przez okres 50 lat.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem, które ma ocenić rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym, zaś rażące naruszenie prawa, to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych norm prawa. Art. 3 ust. 1 lit. "B" ww. ustawy stanowi, iż za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność przedsiębiorstwa przemysłowe, nie wymienione pod A, jeżeli zdolne są zatrudniać przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników, a tak zredagowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego wprost, iż chodzi o przedsiębiorstwa posiadające w dacie wejścia ustawy tj. 5.02.1946 r. zdolność produkcyjną zatrudnienia przy produkcji, zatem o pracowników fizycznych pracujących bezpośrednio przy wytwarzaniu dóbr, na jedną zmianę, więc nie wszystkich zatrudnionych pracowników. Izba Przemysłowo-Handlowa w K., zatem organ uprawniony stwierdziła, że "S." zatrudniało 46 pracowników, to liczba zatrudnionych na jedną zmianę nie mogła przekraczać 50 pracowników i wobec tego orzeczenie nacjonalizujące takie przedsiębiorstwo naruszało prawo. Powołany przez skarżącego wykaz pracowników, którzy nie podjęli płac, z dnia 30.06.1950 r. stanowiący załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego, nie został sporządzony na okoliczność określenia liczby pracowników, którzy mogli być zatrudnieni w 1946 r. na jedną zmianę, zwłaszcza, że lista ta dotyczy 1950 r. i nie może być miarodajna co do sytuacji istniejącej w dacie wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej. Organ nadzoru podjął działania w celu ewentualnej weryfikacji danych wynikających z pisma Izby i z ekspertyzy wykonanej na podstawie zachowanych dokumentów, tj. zestawień maszyn, urządzeń, danych co do powierzchni użytkowej zakładu, charakteru produkcji, ścisłe określenie ilości pracowników przy produkcji nie było możliwe, ale nie ma to wpływu na ocenę, czy przedsiębiorstwo mogło podlegać nacjonalizacji, skoro art. 3 ust. 1 lit. "B" wskazywał jako kryterium przejęcia nie faktyczną liczbę zatrudnionych, lecz potencjalną możliwość zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę. W ekspertyzie tej stwierdzono, że ilość pracowników to 49, a skarżący kwestionując tę ekspertyzę nie przedłożył żadnego dowodu, który mógłby ustalenia w niej zawarte podważyć, a zwłaszcza mogącego uprawdopodobnić, iż według stanu na dzień 5.02.1946 r. potencjalna zdolność zatrudnienia przy produkcji na jedna zmianę była większa niż 50 pracowników. Natomiast pozostałe zarzuty mają charakter słusznościowy, celowościowy czy ekonomiczny i nie mogą mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, której kryterium jest tylko zgodność z prawem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Przemysłowo-Handlowe "C." w likwidacji z/s w K., reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zarzucając: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 3 ust. 1 lit. "B" ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, poprzez przyjęcie ustalenia, iż zatrudnienie 46 pracowników wyczerpuje jego wykładnię, naruszenie art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię tego przepisu w zakresie rażącego naruszenia prawa poprzez ustalenie, że takim było wydanie orzeczenia nr 9 z naruszeniem prawa, zwłaszcza normy zdolności zatrudnienia przy produkcji na jedną zmianę oraz naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ tj. inne naruszenie przepisów postępowania w zakresie oceny zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności naruszenie art. 134 par. 1 i par. 2 oraz art. 141 par. 4 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy do wyroku Sądu i polemikę ze stanowiskiem organu, co zajęło większą część uzasadnienia.

Natomiast co do zarzutów dotyczących wyroku Sądu zaprezentowano:

Kluczowe zagadnienie w sprawie ma ustalenie zdolności produkcyjnej "S." na dzień wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej i znaczenie dowodowe mają w tej mierze trzy dokumenty, tj. pismo Izby Przemysłowo-Handlowej z dnia 11.11.1946 r. wskazujące na wielkość zatrudnienia 46 pracowników, ekspertyza wykonana na zlecenie Ministra Gospodarki wskazująca na potencjalną zdolność zatrudnienia na jedną zmianę na 49 pracowników, załącznik do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 30.06.1950 r. stanowiący listę nie podjętych płac pracowników fizycznych w liczbie 58.

Dokonując interpretacji art. 3 ust. 1 lit. "B" ustawy nacjonalizacyjnej, Wojewódzki Sąd stwierdził, że jego redakcja nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wynika z niego wprost, że chodzi o przedsiębiorstwa posiadające w dniu 5.02.1946 r. zdolność potencjalną zatrudnienia przy produkcji, przez co - zdaniem Sądu - rozumieć należy pracowników fizycznych pracujących bezpośrednio przy wytwarzaniu określonych dóbr na jedną zmianę, ale tego stanowiska nie można podzielić, gdyż w ten sposób Sąd nie uwzględnił kadry technicznej, która mogła być zatrudniona przy produkcji, zatem podstawowa kwestia jaką jest ustalenie zakresu pojęciowego zdolności zatrudnienia przy produkcji, nadal pozostaje nie rozstrzygnięta, zaś interpretacja Sądu zawężająca. W świetle powołanych dokumentów, brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, zaś Wojewódzki Sąd sam sobie przeczy raz przyjmując za wiążące zdolność do produkcji, a raz ilość zatrudnionych pracowników. Jeżeli Sąd chciał być konsekwentny, powinien przyjąć liczbę pracowników wynikającą z wykazu nie podjętych płac, tj.

58. Kierując się zasadami logiki oraz uwzględniając tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu, to jedynym dowodem powinna być ekspertyza biegłych do której Sąd się nie odniósł, uznając za wystarczający i przekonujący dowód o zdolności zatrudnienia - pismo Izby Przemysłowo-Handlowej. Tak więc brak jest konsekwencji w uzasadnieniu wyroku Sądu, który, powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o ocenie zdolności do produkcji na jedną zmianę, w konsekwencji opiera swe orzeczenie na dokumencie stwierdzającym zatrudnienie, pomijając jako dowód zdolność na poziomie 49 pracowników, co stanowi naruszenie art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując oceny postępowania, trudno dopatrzyć się dowodów uzasadniających twierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, organ naruszył bowiem zasady wynikające z art. 7 Kpa, bowiem brak jest w sprawie jednoznacznego dowodu, który przesądzałby o tym, iż brak było przesłanek z art. 3 ust. 1 lit. "B" ustawy o nacjonalizacji, a zatem skarga na decyzję nie powinna zostać oddalona, a Sąd powinien skargę uwzględnić. Zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący tłumaczy naruszeniem art. 134 par. 2 tej ustawy, z którego wynika, iż Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, a w przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zachodzą i w świetle dyspozycji tego przepisu, Sąd nie powinien był skargi oddalić.

Minister Gospodarki i Pracy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej stwierdzając, iż w całości popiera argumentację Sądu.

"S." Sp. z o.o. w K. wniosła również o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej, wskazując na trafność interpretacji przez Wojewódzki Sąd prawa materialnego oraz podkreślając nietrafność zarzutów prawa procesowego, przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia art. 7 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i art. 156 par. 1 Kpa poprzez błędną wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa są całkowicie chybione. Skarga kasacyjna dotyczy wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, a jej zarzuty powinny dotyczyć tych wyroków, zatem przepisów, które mają zastosowanie w postępowaniu przed tymi sądami. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi od dnia 1.01.2004 r. od kiedy weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ i od tej daty do postępowania przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Natomiast przy rozpoznawaniu skargi, sądy te oceniają działania organów administracji w świetle Kpa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1c cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawa ta nie zawiera bowiem takiego przepisu. Art. 145 w par. 1 w pkt 1 zawiera trzy litery "a, b, c" i występuje zatem wyraźna różnica w systematyce między art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a, b lub c", a art. 145 par. 1 pkt c. Punkt pierwszy zawiera trzy litery, a nie par. 1 zawiera punkty 1, 1a, 1b, 1c. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnia się naruszenie art. 145 par. 1 pkt lit. "c". Skarżącemu prawdopodobnie chodziło o naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy, ale wobec tak sformułowanej podstawy skargi kasacyjnej i takiego wyjaśnienia w uzasadnieniu, Naczelny Sąd musiałby dokonywać interpretacji skargi kasacyjnej. Taki zabieg jest niedopuszczalny, bowiem Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej, o czym przesądza art. 183 par. 1 cyt. ustawy, co oznacza, że może się poruszać w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, natomiast nie jest upoważniony do dokonywania jakichkolwiek uzupełnień czy interpretacji tych zarzutów.

Jeśli idzie o zarzut naruszenia art. 141 par. 4 tej ustawy, to trudno dopatrzyć się w skardze na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Wskazano w uzasadnieniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął jako dowód ekspertyzę oceniającą zdolność zatrudnienia na poziomie 49 pracowników, co narusza ten przepis. Art. 141 par. 4 określa jakie elementy powinien zawrzeć Sąd w uzasadnieniu orzeczenia i tylko wykazanie, że warunków tych uzasadnienie nie spełnia, mogłoby doprowadzić do oceny, że przepis ten został naruszony. Jednakże naruszenie takie, jeśli miałoby miejsce, musiałoby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zaś nie wskazano, jak powiedziano wyżej, na czym w istocie miałoby polegać naruszenie przez Wojewódzki Sąd tego przepisu, w rozumieniu art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy.

W podstawach skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi również naruszenie art. 134 par. 1 i par. 2 cyt. ustawy, w uzasadnieniu zaś podkreślono tylko naruszenie art. 134 par.

2. Naruszenia tego skarżący dopatruje się w tym, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na jego niekorzyść, bowiem Sąd powinien był decyzje uchylić, a nie skargę oddalić. Sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, gdyż takie kryterium kontroli statuuje art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ i jeśli decyzja odpowiada prawu, w ocenie Sądu, skargę oddala. Oddalenie zatem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oznacza naruszenia art. 134 par. 2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu tylko dlatego, że skarżący chciałby uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej musiałoby zostać wykazane, że rozstrzygnięcie Sądu zapadło z niekorzyścią dla skarżącego, czego skarga nie czyni.

Z powyższych przyczyn zarzuty naruszenia art. 134 i art. 141 par. 4 nie są zasadne.

Podkreślić trzeba, że przytoczenie w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, a więc tych, o których mowa w art. 174 pkt 2, zostało w istocie tak dokonane, że uniemożliwia ich rozpatrywanie w sposób, jakiego spodziewałby się skarżący, bowiem wymagałoby to przez Naczelny Sąd Administracyjny ich interpretacji i uzupełnienia co jest niemożliwe z przyczyn, o których była mowa wyżej. Tym różni się skarga kasacyjna od zwykłej skargi, że podstawy kasacji i ich uzasadnienie muszą być przytoczone w sposób odpowiadający wymogom art. 174 i art. 176 cyt. ustawy, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w przeciwieństwie do wojewódzkich sądów administracyjnych z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania /art. 183 par. 2/.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 lit. "B" ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej /Dz.U. nr 3 poz. 17 ze zm./ to nie można zgodzić się ze skarżącym, iż zaskarżony wyrok jest dotknięty taką wadą.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydane w trybie nadzorczym, bowiem stwierdzające nieważność orzeczenie Nr 9 Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 24.12.1949 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "S." Sp. z o.o. C. i Ż. w K. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. "B" wskazanej wyżej ustawy nacjonalizacyjnej, który był podstawą przejęcia przedsiębiorstwa, przedsiębiorstwa przemysłowe przejmuje Państwo na własność, jeżeli zdolne są zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Przepis ten zatem dopuszczał nacjonalizację tylko takich podmiotów, które mogły zatrudniać przy produkcji więcej niż 50 pracowników na jedną zmianę, a wobec tego organ wydający decyzję w przedmiocie nacjonalizacji, musiał dysponować danymi, które stan taki stwierdzały, przy czym musiał on istnieć w dniu 5.02.1946 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy.

Jedynym dokumentem, który znajduje się w aktach sprawy zakończonej decyzją nacjonalizacyjną, z daty sprzed jej wydania, z dnia 11.11.1046 r. jest pismo Izby Przemysłowo-Handlowej w K. stwierdzające stan zatrudnienia w "S." sp. z o.o., z którego wynika, iż zatrudnienie wyniosło 46 pracowników. Posiadając tylko taki dowód co do stanu zatrudnienia, a przecież to było jedyną i przesądzającą okolicznością, od której - art. 3 ust. 1 lit. "B" ustawy nacjonalizacyjnej uzależniał przejęcie, organ nie mógł zgodnie się z tym przepisem orzec o nacjonalizacji. W sytuacji bowiem, kiedy w przedsiębiorstwie było zatrudnionych 46 pracowników nie podlegało ono nacjonalizacji, gdyż przejęte być mogły tylko te, które zatrudniały na jedną zmianę przy produkcji więcej niż 50 pracowników.

Decyzja nacjonalizacyjna zapadła zatem z naruszeniem tego przepisu, które to naruszenie jest rażące w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wobec tego, że przedsiębiorstwo zatrudniające 46 pracowników, a taki dowód uzyskał organ prowadzący nacjonalizację, nacjonalizacji nie podlegało.

W takiej sytuacji ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznającej za zgodną z prawem decyzję organu nadzoru stwierdzającą nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, nie można zarzucić naruszenia prawa, a zatem zarzutu skargi kasacyjnej za trafny.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.