Uzasadnienie
UZASDANIENIE
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę S. Ł. na decyzję Ministra Środowiska z [...] marca 2002 roku utrzymującą w mocy decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2001 roku stwierdzającą nieważność pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego przez skarżącego i uchylił obie decyzje.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, co następuje:
W dniu [...] sierpnia 1980 roku S. Ł. mocą decyzji Wojewody Skierniewickiego wydanej na podstawie art. 21 ustęp 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odbudowę stawów rybnych, regulację rzeki [...] oraz szczególne korzystanie z wód tej rzeki dla potrzeb kompleksu stawów rybnych będących jego własnością.
Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2000 roku J. U. oraz Z. i J. D. wystąpili do Ministra Środowiska o unieważnienie decyzji Wojewody Skierniewickiego z dnia [...] sierpnia 1980 roku podnosząc, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzją z dnia [...] maja 2001 roku Minister Środowiska stwierdził nieważność punktów I.9, I.10, I.11, II i IV decyzji z [...] sierpnia 1980 roku uznając jednocześnie stwierdzenie nieważności w pozostałym zakresie za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Minister Środowiska wskazał, iż stosownie do art. 21 ustęp 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne powinno zostać udzielone na czas oznaczony. Przepisy obowiązującej ustawy nie pozwalały na udzielanie pozwoleń bezterminowo, tymczasem udzielone pozwolenie nie określało czasu na jaki zostało udzielone i tym samym wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, które powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
W dniu 6 czerwca 2001 roku S. Ł. wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 1980 roku prowadzi od 20 lat gospodarstwo rybackie stanowiące jedyne źródło jego dochodów. Pozwolenie powyższe zostało uzyskane w oparciu o dokumentację techniczną odbudowy stawów rybnych w [...], w której ich okres użytkowania został ustalony na 35 lat. Z uwagi na powyższe, działając w zaufaniu do organów administracji, wnioskodawca przyjął, iż okres ważności pozwolenia wodnoprawnego obejmuje cały okres 35 lat. Podkreślił, iż z punktu widzenia prawa wodnego nie było żadnych przeszkód do udzielenia mu pozwolenia wodnoprawnego na wskazany w dokumentacji technicznej okres oraz zakwestionował stwierdzenie nieważności tylko części decyzji z [...] sierpnia 1980 roku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2002 roku utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2001 roku. W uzasadnieniu powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu jedynie częściowego unieważnienia decyzji z [...] sierpnia 1980 roku wyjaśnił, że skarżona decyzja została w części wykonana m.in. odbudowane zostały stawy rybne, wyregulowano rzekę [...] i dlatego stwierdzenie nieważności tej części decyzji było bezprzedmiotowe.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu 6 maja 2002 roku S. Ł. powtórzył argumentację podnoszoną uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do Ministra Środowiska akcentując, iż sporne pozwolenie zostało wprawdzie wydane z naruszeniem art. 21 ustęp 1 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo wodne, jednak naruszenia tego nie można uznać za naruszenie rażące, skutkujące stwierdzeniem częściowej nieważności decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność wniesionej skargi. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż analiza, czy konkretna decyzja narusza prawo w stopniu rażącym, wymaga oceny skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Należy rozważyć, czy występowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, które to wymagania należy chronić nawet wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił, iż w toku postępowania organy administracyjne nie stwierdziły, aby zarzuty wnioskodawców- J. U. oraz Z. i J. D. - odnośnie pogorszenia ich sytuacji potwierdziły się i miały jakikolwiek związek z funkcjonowaniem skarżonej decyzji w obrocie prawnym. W swoich decyzjach Minister Środowiska nie rozważył niekorzystnych skutków dla skarżącego i skutków społecznych będących konsekwencją unieważnienia decyzji. Na takie okoliczności powoływał się w toku postępowania S. Ł. Organy administracyjne nie zbadały ponadto, czy istnieją inne możliwości prawne doprowadzenia skarżonej decyzji do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał także na niedopuszczalność częściowego stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1980 roku. Stosownie do przepisu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa po ustaleniu, że oceniana decyzja administracyjna jest dotknięta wadą wskazaną w przepisie art. 156 § 1 kpa, a więc, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na organie administracyjnym ciąży wówczas obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wykonanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w części odnoszącej się do zrealizowania urządzeń wodnych – rekonstrukcja stawów, regulacja rzeki [...] – nie jest tożsame z nieodwracalnym skutkiem prawnym. Zaskarżona decyzja, wobec braku odpowiedniego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 158 § 2 kpa i orzeczenia jedynie o częściowym stwierdzeniu nieważności pozwolenia wodnoprawnego, może pozbawić stronę skarżącą możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z tytułu poniesionych kosztów na realizację urządzeń wodnych.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wnieśli J. U. oraz Z. i J. D. żądając zmiany zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi S. Ł. Skarżący podnieśli, iż wyrok został wydany z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającym na uchyleniu zgodnej z prawem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2002 roku na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż brak w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym oznaczenia czasu na jaki ono obowiązuje, nie stanowił rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo wodne. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa sąd administracyjny powinien mieć na uwadze, iż sądowa kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i dlatego ocena skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa nie powinna odgrywać zasadniczej roli dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Na ocenę tę nie może też mieć wpływu ani upływ czasu, ani obawa przed potencjalnymi roszczeniami odszkodowawczymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, opubl. w ONSA 1995/2/91). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji wykazał jedynie fakt niewątpliwego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu decyzji nie rozważono natomiast ani skutków społecznych, ekonomicznych wynikających z przedmiotowej decyzji ani też, czy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z wymogami praworządności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, iż z uwagi na zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sam brak określenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi wystarczającej przesłanki do unieważnienia decyzji z [...] sierpnia 2000 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził także, iż decyzja Ministra Środowiska, która stwierdza jedynie częściową nieważność, oparta została na błędnym poglądzie, że zrealizowanie inwestycji polegającej na rekonstrukcji stawów rybnych oraz regulacji rzeki [...] spowodowało nieodwracalność skutków prawnych i uniemożliwia unieważnienie decyzji w całości. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji administracyjnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (por. teza 2 wyroku SN z 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt II ARN 8/95 opubl. w OSN 1995/18/223). Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że wykonanie wadliwej decyzji polegające na odbudowie stawów rybnych i regulacji rzeki [...] nie stanowiło nieodwracalnego skutku prawnego, a tym samym niedopuszczalne było jedynie częściowe stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Skierniewickiego.
Za chybiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym kontroli sądowej poddana została decyzja Ministra Środowiska wydana w postępowaniu nadzorczym. Należy jednak podkreślić, iż rozstrzygniecie na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o decyzji poprzedzającej, nie stanowi wyjścia poza granice zaskarżenia i jest niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.