Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 kwietnia 2004 r. I SAB/Wa 42/04 odrzucił skargę Józefa Ć. na bezczynność Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w przedmiocie kupna kwatery. W uzasadnieniu sąd wskazał, że przepis art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /Dz.U. nr 86 poz. 433 ze zm./ stanowi, że sprzedaży kwater lub lokali mieszkalnych, określonych w rozdziale 6 tej ustawy, dokonuje w drodze umowy dyrektor oddziału rejonowego agencji, na wniosek osoby uprawnionej lub najemcy. Wynika z tego przepisu, że dla czynności związanych ze sprzedażą kwater przewidziany jest tryb cywilnoprawny, również jeżeli chodzi o rozpoznanie wniosku o sprzedaż.
Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ nie przewidują orzekania przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność organów w sferze cywilnoprawnej.
Józef Ć. wniósł od postanowienia skargę kasacyjną, w której zarzucił błędną wykładnię art. 57 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Prezes WAM w W., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na postępowanie Oddziału Rejonowego WAM w K., po rozpoznaniu wniosku o sprzedaż kwatery stałej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP /t.j. Dz.U. 2002 nr 42 poz. 368/ uznając, że rozpatrzenie wniosku o sprzedaż kwatery jest czynnością cywilnoprawną i nie podlega postępowaniu administracyjnemu. Według art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę". Oznacza to, że niezależnie od kwalifikacji prawnej sprawy, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia skargi jest naruszeniem prawa. Prezes WAM w W. odmówił też wszczęcia postępowania w sprawie odwołania od decyzji Zastępcy Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w K., uzależniającej sprzedaż kwatery stałej od warunku, który nie przewiduje rozdział 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, regulujący zasady sprzedaży kwater stałych - uzasadniając, że rozpatrzenie wniosku o sprzedaż kwatery stałej jest czynnością cywilnoprawną i jako taka nie podlega postępowaniu administracyjnemu.
Nie ma podstaw do kwalifikowania jako sprawy cywilnej czynności obejmującej postępowanie przy rozpoznaniu wniosku o sprzedaż kwatery na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dlatego, że:
- po pierwsze, prawo zakupu kwatery określa ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która przyznaje to prawo indywidualnym osobom na podstawie indywidualnych cech, określonych w ustawie,
- po drugie, postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o sprzedaż kwatery stałej jest postępowaniem w sprawie ustalenia indywidualnego prawa wnioskodawcy, określonego w ustawie. Jest to rozstrzygnięcie władcze o pozbawieniu lub przyznaniu indywidualnego prawa określonego w ustawie, co jest rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej.
Zakwalifikowanie wniosku o sprzedaż kwatery stałej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP do czynności cywilnoprawnej jest: a/ sprzeczne z istotą tej czynności, b/ jest sprzeczne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1982 r. /ONSA 1982 Nr 2 poz. 72/.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych wymienia enumeratywnie w jakich przypadkach organy rozstrzygają sprawy w formie decyzji administracyjnej. Są to sprawy określone ustawą i dotyczą:
- przydziału kwatery osobie uprawnionej /art. 30 ust. 1/,
- zarządzenia przymusowego przekwaterowania /art. 38 ust. 2/,
- sytuacji, o których mowa w art. 41, art. 43-44,
- przyznania i określenia wysokości świadczenia finansowego /art. 49 ust. 5/,
- zajęcia nieruchomości na zakwaterowanie przejściowe /art. 66 pkt 1/.
Ustawa wprost stanowi kto ma prawo nabycia kwatery, zaś w art. 57 i artykułach następnych ustala tryb i zasady na jakich wykup następuje. Sam wniosek uprawnionego powoduje jedynie wszczęcie procedury technicznej obsługi sporządzenia umowy /zwłaszcza protokółu uzgodnień/, a nie wydania decyzji administracyjnej. Zwłoka w załatwieniu wniosku spowodowana była problemem jaki się pojawił w związku z wykupem, a mianowicie: czy Agencja ma prawo sprzedać kwaterę /co do której uprawnień skarżącego nie kwestionuje - adnotacja OT WAM na odwrocie wniosku o wykup lokalu/ jeśli jest ona "obciążona" w myśl art. 28 powołanej ustawy prawem zamieszkiwania współmałżonka rozwiedzionego. Skarżący do wniosku o wykup kwatery dołączył postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia 11 kwietnia 2003 r., orzekające separację małżonków. Ponieważ separacja rodzi skutki przez jakie prawo rodzinne przewiduje dla rozwiązania małżeństwa rozwód - art. 61 par. 4 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w związku z tym na tle art. 28 powołanej ustawy powstał dylemat, czy sprzedaż kwatery bez zagwarantowania prawa zamieszkiwania byłemu małżonkowi będzie zgodne z ogólnie obowiązującymi przepisami Kodeksu cywilnego w tym szczególnie z art. 5 Kc. Skarżący problemu tego w kontekście art. 28 nie dostrzega, mimo sugestii Prezesa WAM w przedmiocie ewentualnego ustanowienia służebności mieszkania na rzecz "byłej" żony, w umowie notarialnej sprzedaży.
Z uwagi na to, że sprzedaż kwater następuje w drodze cywilnoprawnej umowy, wszelkie spory wynikłe na tym tle winny być rozpatrywane przez sądy powszechne, natomiast skarga w trybie art. 233 Kpa może wszcząć postępowanie administracyjne o tyle tylko, o ile sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia w drodze administracyjnoprawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4". Skarga na bezczynność organów przysługuje w razie gdy organ nie wydał decyzji administracyjnej /art. 3 par. 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.
Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Art. 1 pkt 1 musi być uwzględniony przy wykładni art. 61 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem żądanie złożone przez jednostkę może stanowić podstawę wszczęcia postępowania jeżeli przedmiotem tego żądania jest sprawa indywidualna załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Formę załatwienia sprawy regulują przepisy prawa materialnego.
Według art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej /t.j. Dz.U. 2002 nr 42 poz. 368 ze zm./ "Sprzedaż lokali mieszkalnych dokonuje w drodze umowy dyrektor oddziału regionalnego Agencji na pisemny wniosek osoby uprawnionej, jeżeli lokal mieszkalny zamieszczony jest w rocznym planie sprzedaży". Art. 57 ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Podjęcie postępowanie w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne. Wydanie decyzji bez podstawy materialnoprawnej powoduje, że decyzja jest nieważna /art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Art. 233 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest samoistną podstawą prawną do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tylko może być podstawą gdy skarga powszechna dotyczy sprawy, która na podstawie przepisów prawa materialnego podlega rozpoznaniu w formie decyzji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.