Uzasadnienie
We wniosku z dnia 10 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażądał rozstrzygnięcia negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego miedzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu. W uzasadnieniu tego wniosku podał, iż w dniu 23 kwietnia 2004 r. do Urzędu Miejskiego w Mosinie wpłynęło podanie Dyrekcji Wielkopolskiego Parku Narodowego zawiadamiające o wylaniu fundamentu na działce nr geod. 28/24 położonej w Dymaczewie Starym, co wskazuje na podjęcie na tym terenie robót budowlanych. Burmistrz Gminy Mosina postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2004 r. na podstawie art. 65 § 1 Kpa orzekł o przekazaniu powyższego podania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w celu merytorycznego rozpatrzenia. Zażalenie na to postanowienie, za pośrednictwem Burmistrza Gminy Mosina, wnieśli właściciele działki, na której wykonano fundamenty – B. i N. M., kierując je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia 7 lipca 2004 r. orzekło, że zgodnie z podziałem kompetencji właściwym organem do rozpatrzenia powyższego zażalenia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu.
Ze stanowiskiem wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie zgada się Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w Poznaniu, którego zdaniem w sprawie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji zaistniał negatywny spór kompetencyjny, do rozstrzygnięcia którego zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Spór ten jest wynikiem nowelizacji art. 65 (1 kpa, wprowadzonej od 1 stycznia 2004 r. art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. W wyniku tej nowelizacji art. 65 (1 otrzymał brzmienie: "Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Jednocześnie nie zastosowano żadnych szczególnych rozwiązań dotyczących zażaleń na wydawane na podstawie art. 65 (1 kpa postanowień jak też zasad ustalania organów właściwych do rozpatrzenia wniesionych od nich zażaleń.
Tym samym w ocenie wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w takich przypadkach znajdują zastosowanie przepisy kpa normujące te kwestie. Przepisy dotyczące zażaleń zostały zawarte w rozdziale 11 działu II kpa pt. "Zażalenia", z tym, iż w sprawach nie uregulowanych w tym rozdziale odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące odwołań /art. 144 kpa/. Właśnie stosowany odpowiednio art. 129 (1 kpa wskazuje, że zażalenie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, zaś art. 127 (2 kpa - iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Istnieje możliwość rozpatrywania zażaleń przez inne organy administracji publicznej jednakże tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy szczególne. Ustalenie organu właściwego powinno być dokonane na podstawie art. 17 kpa, w niniejszej sprawie art. 17 pkt 1 kpa stanowiącego, iż organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
Podanie Dyrekcji Wielkopolskiego Parku Narodowego dotyczy problematyki unormowanej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, która przewiduje wyjątek od zasady ujętej w art. 17 pkt 1 kpa. Przepis art. 82 ust. 3 stanowi, iż wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starost, jednakże to unormowanie nie dotyczy w żadnym stopniu przedmiotowej sprawy. Przepis art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, iż wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego. Brak jest jakiejkolwiek regulacji szczególnej, na podstawie której wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego byłby organem wyższego stopnia w stosunku do burmistrza.
W uzasadnieniu wniosku powołano się także na poglądy wyrażane w doktrynie co do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych /B.Adamiak i J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, wyd. 6 Warszawa 2004 s. 112 - 113/ oraz R. Sawuła "Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego po reformie administracji publicznej", Państwo i Prawo, 2000 r. nr 1, s. 83/, jednoznacznie wskazujące na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś właściwość innego organu musi wskazywać wyraźna regulacja prawna. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosła o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, bowiem sprawa dotyczy "wylania fundamentów", co jest jednoznaczne z rozpoczęciem robót budowlanych, zaś art. 80 ust. 2 Prawa budowlanego jako organy właściwe w sprawach wykonywania zadań nadzoru budowlanego wymienia powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz wojewodę przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego.
Przepis ten nie wymienia samorządowego kolegium odwoławczego, jako organu właściwego w tego rodzaju sprawach, przy czym jego treść jest decydująca przy ustalaniu organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie przekazujące pismo dotyczące wykonania samowolnie wykonywanych robót budowlanych, którym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu jest wyłącznie wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Słusznie we wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wskazano, iż spór kompetencyjny powstał w związku z nowelizacją art. 65 (1 kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającą obowiązek wydanie orzeczenia /postanowienia/ o przekazaniu podania do organu właściwego, na które służy zażalenie. Wprowadzenie takiego unormowania, jak to wynika z niniejszego sporu kompetencyjnego, zrodziło wątpliwości co do tego, jaki organ administracji publicznej jest właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 65 (1 kpa.
Ustalenie właściwości organu wyższej instancji, który powinien rozpatrzyć zażalenie wniesione na postanowienie organu gminy /burmistrza/ na podstawie art. 65 (1 kpa, powinno nastąpić na gruncie przepisu art. 17 kpa. Przepis ten w pkt 1 stanowi, iż organami wyższego stopnia w sprawach administracyjnych w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególe stanowią inaczej. Jeżeli więc brak jest przepisu szczególnego wskazującego organ wyższego stopnia, właściwym stosownie do art. 17 pkt 1 kpa będzie samorządowe kolegium odwoławcze.
Okoliczność, iż postanowieniem wydanym w trybie art. 65 (1 kpa orzeczono o przekazaniu podania do innego, właściwego organu administracji publicznej, dotyczącego problematyki regulowanej ustawą - Prawo budowlane, zaś przepisy tej ustawy w sprawach legalności /prawidłowości/ prowadzenia robót budowlanych czynią właściwymi organy nadzoru budowlanego /powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w pierwszej instancji a w drugiej instancji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego/, nie ma znaczenia, skoro przepisy ustawy - Prawo budowlane ani też inne przepisy nie powierzają funkcji organu wyższego stopnia w sprawie rozpatrzenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie organu gminy innemu niż samorządowe kolegium odwoławcze organowi administracji publicznej.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 4 w związku z art. 15 (1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.