Uzasadnienie
OW 151/04
Starosta [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego między nim, a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Olsztynie poprzez uznanie, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej urządzenia wodnego jest na podstawie art. 82 ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. W uzasadnieniu stwierdził, że w dniu 10 marca 2004 r. wpłynął do niego wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie - Inspektorat w Giżycku o przeprowadzenie postępowania w celu ukarania sprawców samowoli budowlanej w miejscowości [...], gmina [...] polegającej na budowie dwóch kanałów oraz zbiornika wodnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zniszczenia brzegu jeziora [...]w miejscach wykonanych przekopów kanałów wraz ze zniszczeniem przybrzeżnych trzcinowisk (art. 191 Prawa wodnego). Wykonanie tych obiektów nastąpiło bez wymaganego prawem wodnym pozwolenia wodnoprawnego (art. 192 Prawa wodnego). Wniosek ten skierowany był też do Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dokonane przez ten ostatni organ przy udziale pracowników Starostwa oględziny potwierdziły wykonanie tych robót. Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 17 marca 2004 r. przekazał sprawę samowoli budowlanej do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Olsztynie, w uzasadnieniu stwierdzając, że kontrola działek wykazała istnienie kanałów, wodnych na działkach nr [...] połączonych z jeziorem, a zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, budowa kanałów zaliczana jest do obiektów podlegających kompetencji Wojewody jako organu I instancji. Postanowieniem z dnia 20 maja 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie przekazał sprawę do rozpatrzenia Staroście [...] jako organowi właściwemu do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Starosta ten pismem z dnia 26 maja 2004 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie podtrzymał stanowisko dotyczące braku swojej właściwości w sprawie. W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor pismem z dnia 21 czerwca 2004 r., podtrzymał z kolei stanowisko zawarte w postanowieniu o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia Staroście [...], stwierdzając, iż wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie może nastąpić tylko w przypadku, gdy zakład uzyskał pozwolenie wodnoprawne, a nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Starosty przedmiotowe roboty zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jednakże budowa tego typu urządzeń wodnych musi być dokonana na podstawie decyzji właściwego Wojewody. W myśl art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć wymagane prawem pozwolenia, a więc i pozwolenie wodnoprawne Kanały zostały wykonane na bazie istniejących rowów melioracji wodnych szczegółowych. W sprawie miało miejsce wykonanie prac ziemnych w wyniku, których dokonano przebudowy istniejących urządzeń, czego następstwem jest:
- dokonanie zmian istniejących na tym terenie,
- zmiana istniejącej rzeźby terenu (masy ziemi odłożone na pryzmy),
- zmiana parametrów istniejących rowów melioracyjnych, co w konsekwencji zgodnie z art. 71 i 73 Prawa wodnego powoduje zmianę ich kategorii z urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na urządzenia melioracji wodnej podstawowej. WINB w Olsztynie błędnie twierdzi, iż podstawą do prowadzenia postępowania przez Starostę jest art. 64 ust. 5 - prawa wodnego i starosta powinien doprowadzić do egzekucji administracyjnej. W myśl art. 64 ust. 5 Prawa wodnego zakład, który wzniósł urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest obowiązany do jego rozebrania na własny koszt. Przepis ten nie uprawnia Starosty do wydawania decyzji o konieczności rozebrania urządzenia wodnego, oraz nie uprawnia do podjęcia czynności egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie doszło nie do wzniesienia urządzenia wodnego, a do przebudowy istniejącego urządzenia wodnego (rowów melioracyjnych) bez pozwolenia wodnoprawnego.
Zdaniem Starosty podstawą prawną egzekucji powinna być ostateczna decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, z uwagi na to, iż Prawo wodne nie zawiera w ogóle regulacji prawnej dotyczącej postępowania w przypadku samowolnego wzniesienia urządzenia wodnego, w przeciwieństwie do Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie wyłączają właściwości organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy dokonano samowoli budowlanej. Nadto art. 62 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż przepisy art. 63 - 66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. "Oznacza to, ze przepisy prawa wodnego, w zakresie sankcji za samowole budowlane, a więc również samowolne wykonanie urządzeń wodnych, są przepisami komplementarnymi względem norm zawartych w Prawie budowlanym. Zatem w przypadku braku regulacji w Prawie budowlanym, co do procedury lub sankcji w odniesieniu do działań, polegających na samowolnym wykonywaniu urządzeń wodnych, należy poszukiwać odpowiedzi w przepisach prawa wodnego. Przepisy Prawa budowlanego odnoszą się również do wykonywania urządzeń wodnych. WINB w Olsztynie bezpodstawnie traktuje brak pozwolenia wodnoprawnego jako eliminującego możliwość zastosowania sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Twierdzenie to stwarzałoby "kuriozalny podział kompetencji", przy którym organ nadzoru budowlanego byłby właściwy w sprawie samowoli budowlanej, pod warunkiem, iż było wydane pozwolenie wodnoprawne, a w sytuacji, gdy nie ma pozwolenia wodnoprawnego – właściwy byłby starosta. Powodowałoby to, iż dwa organy administracji byłyby upoważnione do prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było danie uprawnienia Staroście na podstawie art. 64 ust. 5 Prawa wodnego, prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to wskazałby wprost w tym przepisie, iż stosuje się tryb przewidziany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dalszej części wniosku Starosta rozważa środki egzekucyjne, które mogłyby być w sprawie ewentualnie zastosowane. Uważa, że nie można stosować grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do podjęcia czynności związanych z wystąpieniem do organu wydającego pozwolenie wodnoprawne o rozbiórkę urządzenia wodnego, gdyż takie pozwolenie wodnoprawne dotyczy tylko urządzeń "legalnie" wzniesionych. Zatem obowiązek rozebrania urządzenia wodnego wynikający z art. 64 ust. 5 prawa wodnego, jest normą skierowaną do podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej, mającą jednak cechy lex imperfecta.
W sprawie doszło do przebudowy istniejących urządzeń wodnych, a w związku z tym nie może mieć zastosowanie art. 64 ust 5 prawa wodnego, który posługuje się pojęciem "wzniesienie". Zawarty w art. 9 prawa wodnego słownik definicji ustawowych nie definiuje pojęcia "wzniesienie". Ustawodawca wyjaśnia natomiast w art. 9 ust. 2 pkt 2 znaczenie pojęcia ''wykonanie urządzeń wodnych", wskazując, iż oznacza ono również odbudowe, rozbudowę i przebudowę lub rozbiórkę tych urządzeń. W art. 64 ust. 5 prawa wodnego nie posłużono się jednak pojęciem "wykonania" urządzenia wodnego, lecz, "wzniesienia" urządzenia wodnego. Użycie w art. 64 ust. 5 prawa wodnego, innego określenia dla wytworzenia urządzenia wodnego bez pozwolenia wodnoprawnego, było przez ustawodawcę zamierzone, a w konsekwencji oznacza, iż pojęcie wzniesienia urządzenia wodnego - zgodnie, z wolą ustawodawcy - nie jest zakresowo tożsame z pojęciem wykonania urządzenia wodnego. Dlatego też słowo "wzniósł", zgodnie z regułami wykładni gramatycznej należy interpretować według znaczenia przyjętego w języku potocznym, co oznacza, iż nakaz z art. 64 ust. 5 Prawa wodnego, odnosi się tylko i wyłącznie do takich działań, które dotyczą wykonywania od początku urządzenia wodnego i proces wzniesienia został zakończony. Przepis ten nie ma zastosowania do rozbudowy, przebudowy bądź kontynuowania jeszcze nie zakończonej budowy urządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2004 r., II SA/Ol 446/04 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sparawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi administracyjnemu.
W odpowiedzi na wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie podtrzymał swoje stanowisko, iż nie jest właściwy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Uważa on, iż przepis art. 64 ust. 5 Prawa wodnego statuuje obowiązek rozebrania urządzenia wodnego, który jako obowiązek wynikający z mocy prawa nie może być konkretyzowany decyzją administracyjną. W myśl art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem, a jednocześnie organem egzekucyjnym w tej sprawie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora istotą przedmiotowej sprawy nie jest rozbiórka kanałów, lecz przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie. uważa on, że powstanie kanałów nastąpiło w wyniku wybrania mas ziemnych i złożenia ich na odkład. "Nie został więc wybudowany żaden element, który z formalnego punktu widzenia należałoby rozebrać". Uważa on, że tylko prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy Prawa wodnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zapewni realizację zasady szybkości i prostoty postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określana dalej jako p.p.s.a.) spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Aby jednak doszło do sporu kompetencyjnego musi zaistnieć sytuacja umożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym chodzić musi, chociaż nie wynika to bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa, o postępowanie wszczynane na wniosek strony. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu, gdy organ administracji dochodzi do wniosku, że sprawa nie należy do jego właściwości nie wszczyna postępowania administracyjnego. Sugestia ze strony innego organu administracji, iż to właśnie wskazany organ powinien rozstrzygnąć daną sprawę mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji i nie podlega regulacji ani k.p.a. ani p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie Inspektorat w Giżycku pismem z dnia 9 marca 2004 zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przeprowadzenie postępowania celem ukarania sprawców samowoli budowlanej polegającej na budowie dwóch kanałów oraz zbiornika wodnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zniszczenia brzegu jeziora Dargin w miejscach wykonanych przekopów kanałów wraz ze zniszczeniem przybrzeżnych trzcinowisk (art. 191 Prawa wodnego). Wykonanie tych obiektów nastąpiło bez wymaganego prawem wodnym pozwolenia wodnoprawnego (art. 192 Prawa wodnego). Wniosek ten skierowany był też do Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W piśmie tym żądano więc ukarania sprawców za wykroczenia określone w art. 191 i 192 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). W tej sytuacji, każdy z organów do których skierowane było to pismo winien na podstawie art. 17 § 1 i 3 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. nr 106, poz. 1148 z późn. zm.) wystąpić z wnioskiem o ukaranie sprawców samowoli wskazanej w tym piśmie, jako oskarżyciel publiczny, oczywiście dopiero wtedy, gdy stwierdził, że fakt popełnienia takiego wykroczenia miał miejsce. Jak wynika z dołączonych do wniosku o rozpoznanie sporu kompetencyjnego protokołów oględzin, fakt popełnienia tych wykroczeń nie powinien budzić wątpliwości. Jednak wspomniane pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Inspektorat w Giżycku nie było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wskazanych kanałów. Skoro nie było wniosku o wszczęcie postępowania, a więc postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony, a jednocześnie zarówno Starosta, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uważają, że sprawa usunięcia skutków takiej samowolnej budowy kanałów nie mieści się w zakresie ich właściwości, nie nastąpiło w sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. W tej sytuacji w sprawie nie doszło do powstania sporu kompetencyjnego. Stwierdzenie to nie stoi w sprzeczności z tym, iż każdy ze wskazanych organów, w zakresie swojej właściwości, zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, powinien z urzędu podjąć czynności zmierzające do usunięcia skutków samowolnej budowy tych kanałów oraz zbiornika wodnego. W wyroku z 19 lutego 2001 r., IV SA 299/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w sytuacji, w której przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym – Prawu budowlanemu i Prawu wodnemu – w wyniku, których można uzyskać taki sam bądź zbliżony skutek prawny organy te winny rozważyć, które przepisy w pierwszej kolejności winny mieć zastosowania kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej. Zauważyć jednak trzeba, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jego przepisy nie naruszają przepisów Prawa wodnego, w szczególności w odniesieniu do budowli hydrotechnicznych. Obowiązuje więc w tym zakresie zasada lex specjalis derogat legi generali. Zauważyć jednak trzeba, że przepisy Prawa wodnego nie zawierają regulacji dotyczącej samowoli budowlanej. W tym zakresie więc w przypadku wykonania w warunkach samowoli budowli hydrotechnicznych nakazanie ich rozbiórki winno następować na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.