Uzasadnienie
Starosta Powiatu P. wystąpił dnia 15 września 2004 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem opartym na art. 22 par. 2 i par. 3 pkt 2. Kpa, w związku z art. 4 i art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jako powstał między nim a Wojewodą Ł., w sprawie wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej.
Radosław K., wystąpił dnia 4 czerwca 2004 r. z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej nr 14 na działkę nr ewid. 45/1 położoną w miejscowości Ch. II, gmina D. Ponieważ wcześniej toczyło się postępowanie dotyczące budowy zjazdu w W. Z., gmina K., Powiat P., w którym (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., w sprawie ustalenia właściwości rzeczowej organu administracji architektoniczno-budowlanej, w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu na drogę krajową, postanowieniem nr 39/04 z dnia 6 lipca 2004 r. postępowanie w ww. sprawie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 23 lipca 2004 r. stwierdził, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu niezwiązanymi z użytkowaniem drogi.
Natomiast zgodnie z brzmieniem par. 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/, pod pojęciem zjazdu należy rozumieć część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Skoro, więc zjazd z drogi jest jej częścią, organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sprawach dróg publicznych krajowych jest wojewoda, a nie starosta powiatu. W związku z tym Starosta Powiatu Pabianickiego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. podjął z urzędu postępowanie, i mając na uwadze rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznał się za organ niewłaściwy i przekazał postanowieniem nr 56/04 z dnia 5 sierpnia 2004 r., Wojewodzie Ł. przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej. Jednak Wojewoda Ł. postanowieniem nr 31/04 z dnia 31 sierpnia 2004 r., także uznał się za organ niewłaściwy i powtórnie przekazał przedmiotowy wniosek, Staroście Powiatu P. W związku z tym Starosta Powiatu P. zwrócił się o ustalenie właściwości rzeczowej organu administracji architektoniczno-budowlanej, dla postępowań dotyczących zjazdów z dróg krajowych oraz wskazanie organu I instancji w tym zakresie.
Odpowiedź na wniosek Starosty P. złożył Wojewoda Ł., wnosząc o wskazanie Starosty jako właściwego do wydania decyzji o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi krajowej nr 14 na działkę nr ewid. 45/1, położoną w miejscowości Ch., Gmina D. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda Ł. podniósł, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 sierpnia 1994 r.- Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016/ organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest Starosta. Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania dróg i transportu drogowego oraz usytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad- wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Przepis par. 3 ust. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/ definiuje pojęcie zjazdu jako część drogi na połączeniu z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Do dnia 9 marca 2003 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ była to jedyna definicja zjazdu z drogi. Art. 1 ust. 3 cytowanej ustawy wprowadza pojęcie zjazdu, jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, choć zjazd jest położony w pasie drogowym, nie jest częścią drogi, nie jest też obiektem i urządzeniem służącym do utrzymania dróg i transportu drogowego. Jest obiektem budowlanym, służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. W tej sytuacji Wojewoda Ł. nie jest właściwym organem w przedmiotowej sprawie. Pomimo istnienia dwóch odmiennych definicji zjazdu, zawartych w dwóch cytowanych wyżej aktach prawnych, ustawa o drogach publicznych jest aktem prawnym wyższego rzędu, wymienione wyżej warunki techniczne, wydane w formie rozporządzenia, są jedynie aktem wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, ponieważ, zarówno Wojewoda Ł. jak i Starosta P., uznali, że są niewłaściwi do rozpoznawania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 25 maja 2004 r. złożonego przez Radosława K., w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej nr 14 na działkę nr ewid. 45/1, położoną w miejscowości Ch. II. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane /Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016/ stanowi w art. 1, że normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz wskazuje zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Obiektem budowlanym, w rozumieniu tej ustawy, jest min. droga publiczna, jak też i zjazd z tej drogi, łączący z tą droga określoną nieruchomość. Stosownie do powołanego art. 1, ustawodawca w art. 82 ust. 2 stwierdził, że organami administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 3 i 4 tego artykułu, w tym między innymi spraw dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego, a w odniesieniu do dróg publicznych ekspresowych i autostrad wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. W tych sprawach organem pierwszej instancji jest wojewoda. Nie jest to jednak, w obowiązującym stanie prawnym, równoznaczne z tym, że wojewoda jest jednocześnie organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej.
W oparciu o regulację zawartą w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 2 marca 1999 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 poz. 430/. W rozporządzeniu tym, w par. 3 pkt 12, zostało określone co należy rozumieć przez pojęcie "zjazdu". Zjazd, według tego przepisu jest to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Definicji zjazdu nie zawiera, natomiast, obowiązująca ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/.
Dopiero ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ wprowadziła w tej sytuacji wyjaśnienie pojęcia "zjazdu", określając, że "zjazd" jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, zatem, że zjazd nie jest częścią drogi, tak jak określiło to rozporządzenie z 2 marca 1999 r., a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Definicja legalna pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych obowiązuje również przy ustalaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do rozpoznawania spraw z tego zakresu w pierwszej instancji. Z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w zakresie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak zostało ustalone w definicji określonej ustawą o drogach publicznych, nie jest częścią drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda, zatem, od dnia 9 grudnia 2003 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ nie może być uznany jako organ pierwszej instancji w sprawach dotyczących budowy zjazdu. Skoro zjazd nie jest częścią publicznej drogi krajowej nr 14, to wojewoda nie jest właściwy jako organ pierwszej instancji do rozpoznania wniosku Radosława K. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta, stosownie do art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym wypadku Starosta P. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ postanowił jak w sentencji.