Postanowienie NSA z 18 lutego 2005 r., OW 163/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

z wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie określenia organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia W. K. dot. postępowania scaleniowego postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego prze W. K. na postanowienie Wójta Gminy [...] z 13 lutego 2004 r. Nr [...]

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Joanna Runge-Lissowska
Agnieszka Majewska protokolant

Teza

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /t.j. Dz.U. 2003 nr 178 poz. 1749 ze zm./ wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty przeprowadzającego postępowanie scaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ale nie oznacza to wcale, że będzie on również w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do wójta gminy, właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane przez niego postanowienie.

Wojewoda tylko wówczas jest organem wyższego stopnia w stosunku do innego organu, kiedy ustawa wyraźnie tak stanowi. W stosunku zaś do organu samorządu terytorialnego, jakim jest wójt w sprawie, której przedmiotem jest ocena właściwości organu i przekazanie sprawy innemu organowi, żaden przepis prawa nie sytuuje wojewody jako organu wyższego stopnia.

Uzasadnienie

Wojewoda Małopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem z 8.X.2004 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jaki powstał między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu odnośnie właściwości do rozpatrzenia zażalenia W. K. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 13 lutego 2004 r. znak: [...] dotyczące przekazania podania W. K. Wójtowi Gminy [...] celem załatwienia zgodnie z kompetencjami.

Jak podał wnioskodawca zażalenie W. K. dotyczyło toczącego się postępowania w sprawie scalenia gruntów w miejscowości [...]. Postępowanie scaleniowe w tej miejscowości wszczęte zostało przez Naczelnika Gminy [...] w 1987 r. Z dniem 27 maja 1990 r. organem prowadzącym przedmiotowe postępowanie został Kierownik Urzędu Rejonowego w Nowym Targu zgodnie z postanowieniami ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 168 z późn. zm.). Z dniem 1 stycznia 1999 r. organem prowadzącym postępowanie scaleniowe we wsi [...] został Zarząd Gminy [...] (ustawa z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa – Dz. U. Nr 98, poz. 106). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 12.VI.2001 r. wyznaczyło Zarząd Gminy Nowy Targ jako właściwy organ do prowadzenia scalenia gruntów wsi [...]. W związku z ustawą z 20.VI.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984) – kompetencje dotychczasowe Zarządu Gminy przejął Wójt. W. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] w dniu 29 stycznia 2004 r. z podaniem dotyczącym uwzględnienia w projekcie scaleniowym wsi [...] dotychczasowej drogi dojazdowej do działki nr ewid. [...]. Wójt Gminy [...] przekazał postanowieniem z 13.II.2004 r. powyższe podanie Wójtowi Gminy Nowy Targ, w związku z ustaleniem w tym przedmiocie właściwości tego organu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 12.VI.2001 r. W. K. złożył zażalenie na postanowienie o przekazaniu sprawy do Wójta Gminy Nowy Targ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu. Kolegium Odwoławcze, uznając się za niewłaściwe do rozpatrzenia zażalenia, przekazało sprawę do rozpatrzenia postanowieniem z 28 lipca 2004 r. Wojewodzie Małopolskiemu, uzasadniając, iż skoro według aktualnego stanu prawnego (ustalonego ustawą z 11.IV.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego) organem właściwym do prowadzenia postępowania scaleniowego lub wymiennego jest starosta, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda, to właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest wojewoda. Wojewoda Małopolski nie podzielił argumentacji przedstawionej w powyższym postanowieniu i uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Zdaniem Wojewody toczące się postępowanie w tej sprawie prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Według przepisów tej ustawy organem administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 § 1 pkt 1 Kpa). Nie ma przepisu ustawy szczególnej z którego wynikałoby, że do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia wydanego przez wójta właściwy byłby inny organ niż samorządowe kolegium odwoławcze. W szczególności z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie wynika, aby takim organem był wojewoda. Przepis ten w brzmieniu nadanym przez ustawę z 11.IV.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje wprawdzie wojewodę jako organ wyższego stopnia, ale w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie odnosi się więc do sytuacji występującej w tej sprawie, w której postanowienie zostało wydane przez Wójta Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu mimo wezwania Sądu z 24.XI.2004 r. (które Kolegium otrzymało 13.XII.2004 r.) nie przedstawiło w zakreślonym terminie, ani do dnia rozprawy przed Sądem, odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewody Małopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny ponieważ zarówno Wojewoda Małopolski jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznali, że są niewłaściwi do rozpoznania zażalenia W. K. wniesionego na postanowienie Wójta Gminy [...] z 13.II.2004 r. Nr [...] przekazujące jego podanie z 29.I.2004 r. do rozpatrzenia według właściwości Wójtowi Gminy Nowy Targ. Według art. 65 § 1 Kpa w brzmieniu nadanym mu art. 4 pkt 4 ustawy z 30.VIII.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) organ administracji publicznej w przypadku uznania swej niewłaściwości w sprawie, przekazuje ją organowi właściwemu do rozpatrzenia postanowieniem, na której służy zażalenie.

Oznacza to, że w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 65 § 1 Kpa organ właściwy do rozpoznania zażalenia bada czy organ, który wydał postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości innemu organowi administracyjnemu postąpił prawidłowo uznając się niewłaściwym do rozpoznania sprawy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do zażaleń nie wskazują wprost organu właściwego do rozpoznania tego środka zaskarżenia. Organu takiego w związku z treścią art. 144 Kpa należy poszukiwać w przepisach Kodeksu regulujących problematykę odwołań, które mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 Kpa jest, że właściwy do rozpatrzenia odwołania – zażalenia jest organ administracji publicznej – bezpośrednio – wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję – zażalenie, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy – zażaleniowy. Organy wyższego stopnia określa art. 17 Kpa stanowiąc w punkcie 1, że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Oznacza to jako zasadę właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy samorządu terytorialnego niezależnie od tego czy sprawy te należą do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych mu z zakresu administracji rządowej, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z 5.VI.1998 r. o administracji rządowej w województwie – w brzmieniu nadanym ustawą z 2.III.2000 r. – wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli – tylko wtedy – ustawy szczególne tak stanowią.

Wprawdzie pismo W. K. z 29.I.2004 r., które Wójt Gminy Lipnica Wielka przekazał postanowieniem opartym na art. 65 § 1 Kpa według właściwości Wójtowi Gminy Nowy Targ dotyczyło postępowania scaleniowego a w tym zakresie zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 26.III.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749) wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty przeprowadzającego postępowanie scaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ale nie oznacza to wcale, że będzie on również w tym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy [...] właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane przez niego postanowienie. Jak bowiem zaznaczono, wojewoda tylko wówczas jest organem wyższego stopnia w stosunku do innego organu kiedy ustawa wyraźnie tak stanowi. W stosunku zaś do organu samorządu terytorialnego jakim jest wójt w sprawie, której przedmiotem jest ocena właściwości organu i przekazanie sprawy innemu organowi, żaden przepis prawa nie sytuuje wojewody jako organu wyższego stopnia.

Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia upoważnia organ wyższego stopnia do rozstrzygnięcia tylko kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu. W tym przypadku do rozstrzygnięcia czy organ samorządu terytorialnego miał podstawę do uznania się niewłaściwym i przekazania sprawy do załatwienia innemu właściwemu (według organu przekazującego) organowi. Tym organem wyższego stopnia zgodnie z art. 17 pkt 1 Kpa w stosunku do Wójta Gminy [...], który winien rozpoznać zażalenie na jego postanowienie, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Tym bardziej że przekazanie pisma W. K. nastąpiło innemu organowi samorządu terytorialnego nie upoważnionemu obecnie w świetle ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do wypowiadania się w tego rodzaju sprawach.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30.VIII.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) postanowił jak w sentencji.