Uzasadnienie
[...] złożył w dniu 7 lipca 2003r. wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego jaki powstał między [...] a Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty melioracyjnej za inwestycję melioracyjną użytków rolnych zakończoną w dniu 8 grudnia 1998r. i nierozliczoną do dnia 3 lutego 2003r. Według wnioskodawcy właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniona jest tym, że strony sporu nie posiadają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (różne Kolegia Odwoławcze w Elblągu i Olsztynie, odwołanie od decyzji [...] w sprawach z zakresu administracji rządowej wynikających z Prawa wodnego służy do Wojewody, a od decyzji Marszałka do Kolegium).
W uzasadnieniu wniosku [...] podniósł, że w dniu 8 grudnia 1998r. zostały zakończone inwestycje melioracyjne użytków rolnych w miejscowości Pietrzwałd gmina Ostróda. Przez okres 4 lat nie dokonano rozliczenia tej inwestycji i właściciele nie zostali obciążeni opłatami melioracyjnymi z tego tytułu. W dniu 3 lutego 2003r. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie przesłał Staroście Ostródzkiemu wykazy należności w celu wydania decyzji obciążających opłatami melioracyjnymi. Zarówno [...] jak i Marszałek nie uznają się za właściwych do wydania decyzji w tym zakresie. Art. 74 ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) jako organ właściwy do wydania decyzji obciążających właścicieli gruntów opłatą melioracyjną wskazuje marszałka województwa. Organ ten jest właściwy w tych sprawach od 1 stycznia 2002r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne. I to zdaniem wnioskodawcy przesądza o właściwości organu nie zaś fakt, że inwestycja została zrealizowana w okresie kiedy te kompetencje należały do kierownika urzędu rejonowego później do [...]. Jej rozliczenie nastąpiło bowiem po zmianie właściwości i w roku 2003 już nie wnioskodawca a Marszałek jest organem właściwym do wydania przedmiotowych decyzji. Za odmiennym stanowiskiem nie może przemawiać brzmienie art. 204 ust. 3
Sygn. akt OW 18/04 ustawy Prawo wodne, na które powołuje się Marszałek wskazując swój brak kompetencji w tej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem opłat należnych za okres sprzed 1 stycznia 2002r. Użyte w nim sformułowanie "należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy" należy rozumieć jako odnoszące się do rat wymagalnych przed dniem 1 stycznia 2002r. "Należności opłaty" nie należy utożsamiać z jej ustaleniem czy też wysokością. Tym samym przepis ten nie może być przepisem wskazującym na kompetencje [...] do ustalania opłat po przejściu tych kompetencji na inny organ. Nadto zdaniem [...] należy mieć na uwadze brzmienie art. 204 ust. 1 Prawo wodne, który stanowi, że sprawy wszczęte, a nie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu według trybu i kompetencji określonych w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne nie zaś według przepisów dotychczasowych.
Ustosunkowując się do wniosku [...] Ostródzkiego Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie działający z upoważnienia Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego podniósł, że w okresie obowiązywania art. 93 ustawy z 24 października 1974r. – Prawo wodne uchylonego ustawą z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, opłaty melioracyjne stanowiące częściowy zwrot kosztów wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, ustalał [...] w drodze decyzji administracyjnej, jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Aktualnie pod rządami nowego prawa wodnego – ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r., powyższe zagadnienie reguluje art. 74 ust. 3 i 4 cyt. ustawy w myśl, którego rozstrzygnięcie w sprawie opłat melioracyjnych podejmuje w drodze decyzji marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą na wniosek zainteresowanych właścicieli gruntów lub spółki wodnej. W rozważanej sprawie bezspornym jest, że w dacie wykonania na koszt Państwa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w m. Pietrzwałd gm. Ostróda tj. w dniu 8 grudnia 1998r. obowiązywała ustawa z 24 października 1974r. – Prawo wodne. A zatem w myśl obowiązujących wtedy przepisów starego prawa wodnego, [...] był tym organem, który zobowiązany był po wykonaniu pomiaru gruntów i rozliczeniu obszarów
Sygn. akt OW 18/04 konkurencyjnych, na które dodatni wpływ wywiera melioracja użytków rolnych ustalić w drodze decyzji wysokość należnych od rolników opłat melioracyjnych. Stosownie do treści art. 204 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe według zasady "prawo nie działa wstecz". Niezależnie od powyższego uczestnik sporu wyjaśnił, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Olsztynie jest wojewódzką jednostką budżetową, której przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań związanych z gospodarowaniem wodami, w tym wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie udzielonego przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego upoważnienia z 1 kwietnia 2003r. w sprawach dotyczących ustalania wysokości opłat melioracyjnych na zasadzie art. 74 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 18 lipca 2001r. – Prawo wodne. Podniósł też, że jego zdaniem zawisły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spór nie ma charakteru sprawy administracyjnej lecz wyłącznie charakter wewnątrzadministracyjny i z tego względu nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznał też, że "skarżący" nie wyczerpał przed wniesieniem skargi do Sądu wymaganego przez art. 34 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przysługującego mu środka odwoławczego do właściwego organu, którym w tym przypadku był Wojewoda Warmińsko-Mazurski, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Marszałek Województwa w uzgodnieniu z Wojewodą zgodnie z treścią art. 74 ust. 2 i 3 cyt. ustawy podejmuje w drodze decyzji rozstrzygnięcie kwestii dotyczących wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na koszt Skarbu Państwa. Z faktu wykonywania przez Marszałka Województwa zadań z zakresu administracji rządowej pod "zwierzchnictwem" Wojewody uczestnik sporu wyprowadził wniosek, że organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski. Z tych względów Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o odrzucenie "skargi" względnie jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy zachodzi tożsamość sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Główną przyczyną sporów o właściwość jest niedoskonałość przepisów prawnych prowadząca do błędnej ich wykładni (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2000r. str. 137). Gdy organy administracyjne – jak w tej sprawie – nie uważają się za właściwe do rozpoznania oraz do rozstrzygnięcia danej sprawy mamy doczynienia z negatywnym sporem w przedmiocie właściwości. Rozstrzygnięcie tego sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, nie dotyczy bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania. Prawidłowo zatem Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego, będący uczestnikiem przedmiotowego sporu o właściwość przyjął, że spór jaki w niniejszej sprawie powstał między nim a [...] nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co nie wyklucza rozpoznania tego sporu przez Sąd. Błędnie też potraktował Marszałek wniosek [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu jako skargę sądowoadministracyjną i wnosił o jej odrzucenie lub oddalenie, jak również błędne jest jego stanowisko co do organu władnego do rozstrzygnięcia tego sporu. Organy właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych wskazuje art. 22 § 1 i § 2 Kpa. Według art. 22 § 1 pkt 1 Kpa spory między organami jednostek samorządu terytorialnego – z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tej
Sygn. akt OW 18/04 normy – rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W niniejszej sprawie stronami sporu kompetencyjnego są [...] i Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego będący organami jednostek samorządu terytorialnego (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 Kpa). Organy te – na co wskazał wnioskodawca – nie mają w ramach województwa warmińsko-mazurskiego wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, który mógłby rozstrzygnąć zaistniały między nimi spór odnośnie organu właściwego do ustalenia opłat melioracyjnych związanych ze zrealizowaną w latach 1997-1998 inwestycją melioracyjną użytków rolnych w miejscowości Pietrzwałd gm. Ostróda i wskazać, który z pozostających w sporze organów winien wydać decyzje ustalające te opłaty właścicielom nieruchomości, na które wykonane urządzenia melioracyjne mają wpływ. W związku z tym spór, o którym mowa może rozstrzygnąć tylko sąd administracyjny, na wniosek podmiotu wymienionego w § 3 art. 22 Kpa. Z wnioskiem takim wystąpił zgodnie z art. 22 § 3 pkt 2 Kpa [...]. Do wniosku tego nie mają wbrew twierdzeniom Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego zastosowania przepisy art. 34 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – obowiązującej w dacie złożenia w/w wniosku – regulujące warunki dopuszczalności wnoszenia skarg do NSA. Uznać więc należy, że wniosek [...], o którym mowa został wniesiony prawnie skutecznie i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie spór między [...] a Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego odnośnie tego, który z tych organów jest właściwy do ustalenia opłat melioracyjnych powstał na tle dokonanej przez te organy wykładni art. 204 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nieprecyzyjność tego przepisu spowodowała odmienne jego rozumienie przez strony postępowania sądowego i w konsekwencji spór między nimi, który z tych podmiotów jest właściwy do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy opłat melioracyjnych. Na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostródzie z 10 września 1997r. Nr
GR.6217/30/97 wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.) zostały zrealizowane na koszt Państwa w latach 1997-1998 urządzenia melioracji szczegółowych na gruntach rolnych wsi Pietrzwałd. W decyzji tej właściciele nieruchomości objętych inwestycją melioracyjną zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Państwa części poniesionych przez Państwo kosztów z tym, że koszty te miały zostać ustalone w odrębnej decyzji. Zgodnie bowiem z postanowieniami w/w ustawy z 24 października 1974r. (art. 93 ust.
- zwrot na rzecz Państwa części kosztów wykonanych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w postaci ponoszonych przez zainteresowanych właścicieli opłat melioracyjnych mógł mieć miejsce dopiero po wykonaniu określonej inwestycji melioracyjnej. Dopiero zatem po wykonaniu inwestycji właściwy organ administracji publicznej – którym był od 1 stycznia 1999r. właściwy miejscowo [...] – mógł wydać decyzję o ustaleniu przedmiotowych opłat. Ustawa Prawo wodne z 1974r. nie określa bliżej w jakim terminie opłaty, o których mowa winny zostać przez organ ustalone. Uregulowanie zawarte w art. 93 ust. 1 tej ustawy w powiązaniu z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 1991r. w sprawie melioracji wodnych (Dz. U. Nr 40, poz. 173 z późn.. zm.) pozwala przyjąć, że rozliczenie inwestycji i w wyniku tego ustalenie właścicielom gruntów opłat melioracyjnych winno w zasadzie nastąpić po dniu oddania inwestycji do eksploatacji, a przed upływem przewidzianego rozporządzeniem terminu do uiszczenia pierwszej raty opłaty. W tej sprawie jak wynika z protokołu z 8 grudnia 1998r. dotyczącego przekazania do eksploatacji melioracji użytków rolnych w Pietrzwałdzie inwestycje melioracyjne zakończono w listopadzie 1998r. W czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 24 października 1974r. inwestycja ta nie została jednak rozliczona, skutkiem czego opłaty melioracyjne należne Państwu jako zwrot części wyłożonych na tę inwestycję środków nie zostały ustalone. Z dniem 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z 18 lipca 2001r. Prawo wodne, która zmieniała nie tylko sposób ustalania przedmiotowych opłat (obecnie są one ustalane od razu w decyzji orzekającej o wykonaniu urządzeń melioracyjnych na koszt Skarbu Państwa, a następnie po zakończeniu i rozliczeniu inwestycji urealniane), ale i właściwość organów
Sygn. akt OW 18/04 upoważnionych do ich ustalania. Od 1 stycznia 2002r. organem właściwym do ustalenia opłaty melioracyjnej jest marszałek województwa. Wbrew przy tym twierdzeniom Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w/w przepis art. 204 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001r. nie rozstrzyga o właściwości organu, który w sytuacji kiedy należne Skarbowi Państwa jako zwrot części poniesionych kosztów opłaty melioracyjne nie zostały – choć powinny – wymierzone pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974r. – winien opłaty te wymierzyć obecnie. Właściwość organu bowiem w tym przedmiocie nie powinna budzić w świetle przepisów ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne wątpliwości. Organem tym z momentem wejścia w życie omawianej ustawy jest marszałek województwa. Przepis art. 204 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że do opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe nie przenosi właściwości i co za tym idzie kompetencji do ustalania opłat melioracyjnych za wzmiankowany okres na [...], ponieważ właściwość w tym względzie od 1 stycznia 2002r. z mocy ustawy przeszła na marszałka województwa. Wskazania powołanego przepisu dotyczące stosowania w określonej w nim sytuacji prawa dotychczasowego stanowią jedynie wskazówkę dla właściwego – według ustawy – organu ustalającego opłatę melioracyjną jakie prawo materialne winno być wzięte za podstawę ustalenia przedmiotowych opłat i tę kwestię organ rozstrzygający sprawę opłat musi rozważyć.
Mając powyższe na uwadze za zasadzie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.