Postanowienie NSA z 19 lutego 2004 r., OW 20/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 lutego 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie określenia organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów z dnia [...] Nr [...] o oddaniu nieruchomości w zarząd postanawia wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów z dnia [...] Nr [...]

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Edward Janeczko Elżbieta Stebnicka (spr.)
Mariola Błaszczyk protokolant

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie we wniosku złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 listopada 2003r. wnosiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Kolegium a Wojewodą Mazowieckim dotyczącego rozpoznania złożonego wniosku w dniu 11 czerwca 1999r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa-Mokotów orzekającej o oddaniu w zarząd O. działki nr [...] z obr. [...] o pow. 322 m2, która stanowiła własność Skarbu Państwa. Wniosek przez Wojewodę Mazowieckiego został przekazany do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie w oparciu o przepis art. 65 § 1 w zw. z art. 17 § 1 i 157 Kpa. Pismem z dnia 3 kwietnia 2001r. Kolegium uznając, że nie jest właściwe do rozpoznania tego wniosku tj. wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] i przekazało go Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 25 lutego 2002r. zawiesił postępowanie w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa ze względu na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie działki nr [...]stępnie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2002r. podjął zawieszone postępowanie i w oparciu o przepis art. 65 Kpa przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zdaniem Kolegium Odwoławczego dokumenty znajdujące się w aktach – wypis z mapy ewidencyjnej z 1997r. i 1999r.; pismo Zastępcy Burmistrza Gminy Warszawa-Wilanów z dnia 15 listopada 2000r. wskazujące, iż działka nr ew. [...] została skomunalizowana oraz akt notarialny nr [...] świadczą, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] orzekającej o oddaniu przedmiotowej działki w zarząd jest Wojewoda Mazowiecki.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wnosił o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. Wojewoda Mazowiecki podał, że sprawy gospodarki gruntami, regulowane przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) przeszły do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego tj. starostów i prezydentów miast na prawach powiatu, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej oraz organów wykonawczych gmin, powiatów i województw jako organów właściwych w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Wojewoda – zgodnie z przepisem z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. nr 80, poz. 872 z późn. zm.) – jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Ustawą szczególną w niniejszej sprawie jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w przepisie art. 9a przyznaje wojewodzie kompetencje organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotu tych nieruchomości. W niniejszej sprawie brak dowodu, aby Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a wniosek o zasiedzenie przez Skarb Państwa został oddalony. W tej sytuacji nie ma zastosowania przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozpoznawanej sprawie zarówno Wojewoda Mazowiecki jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznają się niewłaściwe do rozpoznania wniosku z dnia 1 czerwca 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 marca 1989 r. Nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów, oddającej w zarząd O. działki o pow. 322 m 2 oznaczonej nr [...] z obrębu [...], położonej w Wilanowie.

Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów z dnia [...] wydana została na podstawie art.38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Stosownie do art. 157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Natomiast, który organ jest organem wyższego stopnia zostało określone w art.17 kpa.

Wątpliwości, co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, od wydania których upłynął znaczny okres czasu i nastąpiła zmiana właściwości organów załatwiających tego typu sprawy. Przepis art.17 kpa bowiem nie reguluje jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do tych organów, które w wyniku zmian właściwości organów załatwiających sprawę przestały istnieć. W konsekwencji w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa do nieistniejącego już terenowego organu administracji państwowej, ale w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy tj. w czasie kiedy toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) tj. z dniem 10 maja 1990 r. przestały istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy rządowej administracji ogólnej, stosownie do ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

Ustawami tymi dokonano podziału zadań między administracją rządową i samorządową, w stosunku do spraw, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej.

Sprawy dotyczące oddania nieruchomości w zarząd należały do zadań administracji rządowej – rejonowego organu administracji ogólnej – w stosunku do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a w stosunku do gruntów stanowiących własność gminy do zadań gminy – zarządu gminy. Organem wyższego stopnia był w zależności od własności gruntu oddawanego w zarząd wojewoda co do gruntów Skarbu Państwa – jeżeli orzekał rejonowy urząd administracji ogólnej, samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do organów orzekających co do gruntów stanowiących własność gminy.

Właściwość ta została utrzymana w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W myśl art.45 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ w drodze decyzji. Natomiast, co należy rozumieć przez "właściwy organ" ustawa określa w art.4 pkt 9. Przez właściwy organ w myśl tego przepisu należy rozumieć starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu, województwa.

Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych w art. 1 ust.1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124) ustaliła, że organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej i w tym zakresie został zmieniony art.17 pkt 1 kpa ustawą z dnia 19 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126).

Natomiast kiedy Wojewoda jest organem wyższego stopnia określiła to ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268 ze zm.), a mianowicie stosownie do art.7 pkt 4 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w art. 9 a stwierdza, że wojewoda jest organem odwoławczym tylko w sprawach wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotu tych nieruchomości i tylko w tych sprawach wojewoda jest organem wyższego stopnia, a tym samym jest właściwy do stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 1 kpa.

Odnosząc powyższe ustalenia do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów oddał działkę nr [...] w zarząd O. jako działkę stanowiącą własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta niezbicie wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...]. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji zmierza do wykazania, że Kierownik rozporządził nieruchomością, która nie stanowi własności Skarbu Państwa. Okoliczność ta, należy do ustalenia przez organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Materiał dowodowy zebrany po wydaniu decyzji z dnia [...] będzie podlegał ocenie dopiero w tym postępowaniu. Natomiast materiał ten nie podlega ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze złożonym wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W sprawie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art.22 § 2 kpa i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą przesądzać przytoczone przez stronę okoliczności wskazujące na istnienie podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Skoro stosownie do art. 9 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, organem odwoławczym jest wojewoda, to stosownie do art. 157 § 1 kpa jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o oddaniu nieruchomości Skarbu Państwa w zarząd.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów w dniu 5 marca 2001 r. OSA 1/01 (ONSA z 2001 r. z. 3 poz.

95. dokonał wykładni art. 9 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis mówi o wojewodzie wyłącznie jako organie odwoławczym i wskazał, że organ wyższego stopnia jakim jest wojewoda łączy zarówno zadania organu odwoławczego w postępowaniu instancyjnym oraz organu nadzorczego w postępowaniu nadzwyczajnym w tej samej kategorii spraw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) postanowił jak w sentencji.