Uzasadnienie
Wojewoda Ł. złożył w dniu 7 listopada 2003 r. wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ł. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P.-T.
Wojewoda we wniosku podał, że pismem z dnia 22 sierpnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. przesłało do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosek Anny Ł. z dnia 21 sierpnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia 30 września 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "K." w części dotyczącej działki leśnej nr 502 położonej w K., powołując się na art. 65 par. 1 Kpa. W piśmie tym Kolegium stanęło na stanowisku, że Leokadia Ł. teściowa Anny Ł. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w dniu 5 kwietnia 2002 r. nie będąc właścicielką gospodarstwa objętego scaleniem, a zatem jej wniosek nie mógł wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, odesłał wnioski do Kolegium w dniu 3 września 2003 r. zajmując stanowisko, co do strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. pismem z dnia 2 października odesłało wnioski do Wojewody. W tym stanie Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku.
W odpowiedzi na wniosek Wojewody Ł. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. podniosło, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła Leokadia Ł. w dniu 5 kwietnia 2002 r. w części dotyczącej działki leśnej nr 502 położonej w K., a w dniu 21 sierpnia 2003 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w tym samym przedmiocie wystąpiła Anna Ł., która działkę nr 502 nabyła umową darowizny gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium wniosek Leokadii Ł. nie mógł wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej, gdyż poprzednia właścicielka gospodarstwa rolnego nie ma interesu prawnego, dlatego postępowanie zostało wszczęte w dniu 21 sierpnia 2003 r. po złożeniu wniosku, przez obecną właścicielkę Annę Ł. Od dnia 23 lutego 2000 r. do dnia 15 lipca 2003 r. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do Starosty w sprawach w tym zakresie było samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia, a od 16 lipca 2003 r. jest nim wojewoda zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stanowiska wnioskodawcy i Wojewody Ł. co do tego, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wynikają z przyjętego przez te organy złożenia, że właściwość organu w tej sprawie jest konsekwencją określenia, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który jest organem pierwszej instancji w postępowaniu scaleniowym. Różnica stanowisk sprowadza się jedynie do tego, że - zdaniem Kolegium - skoro po wejściu w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. nr 64 poz. 592/, która zmieniła przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. 1989 nr 58 poz. 349 ze zm./ organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda, to również wojewoda jest właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody S., natomiast - zdaniem Wojewody Ł. - organem właściwym w tej sprawie jest Kolegium, ponieważ przed wejściem w życie powołanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu, było samorządowe kolegium odwoławcze, zaś z art. 16 tej ustawy wynika, że do postępowań wszczętych w tych sprawach przed jej wejściem w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody S. zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc w czasie gdy przepisy dotychczasowe stanowiły, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach o scalenie gruntów, to nadal organem wyższego stopnia w tej sprawie jest Kolegium.
Przyjęte, jako punkt wyjścia stanowiska organów założenie - jest wadliwe.
Nie powinno ulegać wątpliwości, że toczące się w tej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym, które określają organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organem tym jest, stosownie do przepisu art. 157 par. 1 Kpa, organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia w stosunku do określonych organów, określa art. 17 Kpa, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie /art. 17 pkt 2 Kpa/.
Jeżeli więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, nie jest ani samorządowe kolegium odwoławcze, ani wojewoda.
Skoro kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję wydał wojewoda, nie ma znaczenia okoliczność, kiedy ta decyzja została wydana, czy też to, jaki organ jest obecnie organem pierwszej instancji, a jaki organem drugiej instancji w sprawach, w których została wydana decyzja przez wojewodę. Z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ani żadnej innej ustawy, nie wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody w sprawach z tego zakresu, właściwy jest organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. Nie można podzielić rozumowania, gdyż brak jest do tego podstaw, że skoro kwestionowana decyzja wojewody, z uwagi na obowiązujący w czasie jej wydania stan prawny, jest decyzją pierwszoinstancyjną, to tym samym do stwierdzenia jej nieważności właściwy jest obecnie ten organ, który wykonuje zadania organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach o scalaniu gruntów. Przepisy, na które powołują się Kolegium i Wojewoda określają lub określały właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Przepisy te nie mogą stanowić podstawy do określenia organu wyższego stopnia w stosunku do wojewody, który wydał kwestionowaną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów stanowi szczególną regulację w stosunku do przepisu art. 17 pkt 1 Kpa, co oznacza, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, jest wojewoda. Przepis ten określa bowiem jedynie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Ponadto nie można z tego przepisu wyprowadzić wniosku, że przepis ten zmienia regułę przyjętą w art. 17 pkt 2 Kpa, według której organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Reguły tej nie zmienia tylko to, że kwestionowana decyzja została wydana przez wojewodę jako organ pierwszej instancji, ani to, że w związku z reformą administracji publicznej, urząd określonego wojewody został zniesiony.
Należy przy tym podnieść, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady należy do właściwości innego organu, który jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję.
Wyjątki od tej zasady mogą wynikać z wyraźnego przepisu prawa /dotyczy to na przykład decyzji wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze/.
Skoro spór kompetencyjny w tej sprawie toczy się przed sądem administracyjnym między Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Wojewodą, a żaden z tych organów nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może być uwzględniony i podlega oddaleniu. Do rozstrzygania sporów kompetencyjnych stosuje się bowiem odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spory te Sąd rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy /art. 15 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Spór kompetencyjny toczy się między organami pozostającymi w sporze, a jego rozstrzygnięcie polega na wskazaniu, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem. Jeżeli więc z wnioskiem o rozpoznanie sporu kompetencyjnego występuje jeden z organów pozostających w sporze /art. 22 par. 3 pkt 2 Kpa/, a żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego, innego organu który nie uczestniczy w tym postępowaniu.
W takim przypadku postępowanie dotyczy sporu, który nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być wydane postanowienie wskazujące, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania sprawy. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 par. 2 i art. 64 par. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś organ niewłaściwy, któremu sprawa została ostatnio przekazana, powinien przekazać sprawę stosownie do przepisu art. 65 par. 1 Kpa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.