Postanowienie NSA z 10 marca 2005 r., OW 70/04

Rozpoznanie

na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Tadeusza K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. a Wojewodą K.-P. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczącej zameldowania cudzoziemców na terenie gminy W. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia na bezczynność Wójta Gminy W.

Teza

Wyłączenie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jest możliwe jedynie mocą przepisu szczególnego, który wówczas ma zastosowanie przed ogólną zasadą wynikającą z art. 17 pkt 1 Kpa.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Pismem z dnia 27 października 2003 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na podstawie art. 65 par. 1 Kpa, przekazał Kierownikowi Oddziału Zamiejscowego K.-P. Urzędu Wojewódzkiego we W., zażalenie Tadeusza K. na bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej zameldowania cudzoziemców na terenie gminy. Uzasadniając przekazanie sprawy, Prezes SKO powołał przepisy art. 17 pkt 1 Kpa i art. 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /t.j. Dz.U. 2001 nr 87 poz. 960 ze zm./, z których wynika, że wojewodowie są organami wyższego stopnia i sprawują nadzór nad działalnością gminy w zakresie realizacji obowiązków określonych w ustawie, jak również są organami nadrzędnymi w sprawach rozstrzygnięć dotyczących ewidencji ludności.

Pismem z dnia 5 listopada 2003 r. K.-P. Urząd Wojewódzki Oddział Zamiejscowy we W. zwrócił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. zażalenie Tadeusza K., powołując się na art. 17 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Skoro ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, jako ustawa szczególna, nie wskazuje innego podmiotu jako organu wyższego stopnia w tym zakresie, to zażalenie powinno być rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Pismem z dnia 27 lutego 2004 r. Tadeusz Krężel złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie powstałego w ten sposób negatywnego sporu kompetencyjnego. Skarżący domagał się wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jako organu właściwego do rozpoznania złożonego przez niego zażalenia na bezczynność Wójta Gminy W. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący przytoczył argumenty przedstawione w piśmie K.-P. Urzędu Wojewódzkiego Oddział Zamiejscowy we W., powołał się ponadto na orzecznictwo Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w T. i B., wydane w analogicznych sprawach.

W odpowiedzi na wniosek, pozostające w sporze organy podtrzymały swoje stanowiska, zaprezentowane w powołanych wyżej pismach, przekazujących sobie wzajemnie zażalenie wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniosek jest uzasadniony. W myśl art. 37 par. 1 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie z wcześniej obowiązującą wersją art. 17 pkt 1 Kpa, organy wyższego stopnia określone były expressis verbis, co wobec wyczerpującej regulacji prawnej, wyłączało wszelkie wątpliwości interpretacyjne. Natomiast obecnie przepis art. 17 pkt 1 Kpa, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 116 poz. 1126/ stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Zasada ta, powodująca spore wątpliwości interpretacyjne, została powtórzona także w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./. W chwili obecnej z przepisów tych wynika więc domniemanie właściwości instancyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia we wszystkich sprawach należących do właściwości organów samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, zarówno w sprawach własnych, jak i w tzw. sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej. Zmiany właściwości organu wyższego stopnia nie powoduje również zawarcie porozumienia pomiędzy organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej, mocą którego następuje przeniesienie uprawnień do wykonywania orzecznictwa administracyjnego /wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., III ARN 34/95 - OSN 1996 nr 7 poz. 94/. Natomiast wyłączenie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jest możliwe jedynie mocą przepisu szczególnego, który wówczas ma zastosowanie przed ogólną zasadą wynikającą z art. 17 pkt 1 Kpa. Unormowanie to należy interpretować w związku z treścią art. 20 Kpa, w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólna konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1.

W niniejszej sprawie wyłączenie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych mogłoby nastąpić jedynie mocą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, mającej odniesienie do złożonego wniosku. Na podstawie tej ustawy władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne ustalają, czy informacja, o której udostępnienie się zwrócono, ma cechy informacji publicznej i w zależności od tego udostępniają lub odmawiają jej udostępnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. potraktowało wniosek skarżącego bardzo wycinkowo, skupiając się jedynie na rodzaju informacji, o której udostępnienie wystąpił skarżący i ponieważ sprawa dotyczyła zameldowania cudzoziemców - odniosło ją do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Tymczasem istota problemu, zarówno ze względów proceduralnych, jak i prawa materialnego, powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznych, jak słusznie ocenił K.-P. Urząd Wojewódzki Oddział Zamiejscowy we W., natomiast ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych może mieć w sprawie jedynie charakter posiłkowy. W tej sytuacji, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznych nie wskazuje innych podmiotów jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów I instancji orzekających w sprawach unormowanych ustawą - zażalenie Tadeusza K. powinno być rozpatrzone przez organ właściwości ogólnej, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Z powyższych względów, na podstawie art. 15 par. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.